行政调解方案范文1

深入贯彻落实科学发展观，充分发挥我局在化解争议和民事纠纷中的有效作用，以化解人力资源和社会保障方面的矛盾纠纷为根本，健全行政调解工作机制，创新行政调解工作方法，形成调解工作合力，积极为全市经济社会发展创造和谐、稳定、有序的社会环境。

二、组织领导及机构

成立行政调解工作领导组：组长由局长同志担任，同志担任副组长，其他班子成员为领导组成员。行政调解领导组办公室（行政调解办公室）设在局法规监察科，具体负责日常工作。

三、行政调解原则

（一）自愿原则。行政调解应充分尊重当事人的意愿，不得强迫当事人接受调解方式或者调解结果。

（二）合法原则。行政调解应符合法律、法规和国家政策，不得侵犯国家集体和他人的合法权益。

（三）平等原则。行政调解应当充分尊重当事人意愿，充分、真实地表达自己意愿和诉求的权利，公正、公平地调解争议纠纷。市人社局作为当事人一方时，与其它当事人在调解过程中地位平等。

（四）积极调解原则。人力资源和社会保障部门发现职权范围内出现的属于行政调解范畴的纠纷，且当事人有意愿调解的，应积极主动向各方当事人表明组织行政调解的态度。

（五）回避原则。当事人认为调解人员与另一方当事人有直接利害关系的，有权要求调解人员回避；调解人员认为自己与当事人其中一方有直接利害关系的，应当申请回避，调解人员的回避，由市人社局行政调解领导组负责人决定。

四、调解管辖

行政调解实行“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则。哪项具体业务发生的行政争议、纠纷，由相对应经办部门负责具体的调解工作。

当事人要求调解，应当向行政调解办公室递交书面申请，行政调解办公室应在5日内作出受理或不予受理决定并书面告知当事人及被申请人；被申请人同意调解的，行政调解办公室应根据申请事项的性质提出分派交办建议。简单案件由调解办公室直接交办，重大复杂案件应向领导组请示后作出决定。

五、调解纠纷应当符合的条件

一是调节对象是与本案有直接利害关系的当事人；二是该矛盾纠纷与本局行政职权有关；三是该矛盾纠纷具有可调解性。

六、行政调解工作规定

行政调解方案范文2

指导思想：以***理论和“****”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观。

工作目标：围绕“坚持科学发展，构建和谐*”的主题，按照“大调解”工作格局，根据相关法律规定，充分运用行政调解化解行政争议和与行政管理相关的民事纠纷，促进系统和谐稳定。

二、行政调解组织机构及人员

成立行政调解工作领导小组：组长由主任刘海清同志担任，副组长由副主任马克俭同志担任，其他班子成员及科室负责人为成员。行政调解工作领导小组办公室（简称行政调解室）设在法规科，由袁天贵同志兼任办公室主任。调解人员由马克俭、袁天贵二同志担任，具体负责日常工作。

三、行政调解的重点和原则

行政调解：指国家行政机关根据相关法律规定，对与本机关行政职权有关的纠纷，通过疏导劝解，促使各方当事人在平等协商的基础上达成一致协议，从而解决矛盾纠纷的一种行政救济行为。

（一）行政调解的重点

县经委机关与公民、法人或者其他组织之间产生的行政争议；公民、法人或者其他组织之间发生的与县经委管理相关的民事纠纷。

（二）行政调解遵循的原则

1.自愿原则。调解要尊重当事人意愿，不得强迫当事人接受调解方式和调解结果；

2.合法原则。行政调解要依据法律、法规、规章和国家政策，公正、公平地处理纠纷，不得损害国家、集体和他人合法权益；

3.平等原则。行政调解中双方当事人，包括接受上级行政机关调解的行政机关和管理相对人，在行政争议调解中地位平等，双方尤其是行政管理相对人有自愿、充分、真实地表达自己意愿的权利；

4.积极主动原则。机关工作人员应增强行政调解意识，积极主动排查、发现行政争议，积极主动调解行政争议，积极探索化解行政争议的措施、办法，主动加强与人民调解、司法调解的衔接配合；

5.谁主管谁负责原则。县经委机关对与本机关行政管理职权有关的纠纷负责调解。

三、调解纠纷应当符合的条件

一是调解对象是与本案有直接利害关系的当事人；二是该矛盾纠纷与县经委行政职权有关；三是该矛盾纠纷具有可调解性。

四、行政调解工作规定

行政调解方案范文3

【关键词】行政民事争议 关联案件 调解 撤诉 诉讼效益

【中图分类号】D925 【文献标识码】A

随着行政权的扩张，现代社会中行政权已广泛渗透到传统的私权领域，行政公权力对私法关系的干预无处不在，行政法和民法两个法律部门之间出现相互介入的趋势，行政争议与民事争议常常出现在一个案件中，产生民事争议和行政争议的关联案件。在行政民事争议关联案件中，复杂的程序往往使当事人深陷诉讼泥潭，争议却得不到彻底的解决。不管当事人选择什么性质的诉讼，其目的最终无疑是通过诉讼解决利益问题。因此，在行政民事争议关联案件中，一个争议的调解解决势必对另一个争议产生至关重要的影响，对关联争议的调解问题进行研究，能最大程度地减少关联案件复杂程序的负面作用，更好地发挥法律对社会生活的指导作用。

民事诉讼的调解对关联行政诉讼的影响

调解是民事诉讼解决纠纷的重要手段，而行政案件不适用调解是行政诉讼的原则之一。在行政民事争议关联案件中，相关民事争议的调解和单纯民事争议的调解有没有区别？民事争议的调解对行政争议的解决有什么影响？对此，有学者认为，“行政民事争议关联案件不同于单纯的民事案件，对于关联的民事争议以实行有限调解原则。具体行政行为合法的，对相关民事争议一般不适用调解。” 这种观点有失偏颇，在行政民事争议关联案件中，不论具体行政行为是否合法，人民法院当然可以主持民事争议的当事人双方进行调解。

一案调解，解决两案―民事争议的调解有助于解决行政争议。对于案件当事人而言，他可能并不关心行政民事争议关联案件的审理程序，他关注的落脚点在于民事权益，行政诉讼实际上只是其实现民事权益的一种手段。因此民事争议的调解解决已经完成了其诉讼的最终目的，行政诉讼已经没有意义和价值了。例如环宇公司不服劳动和社会保障局工伤认定一案，2007年10月8日，刘梅在环宇公司工作时受伤。2008年5月22日，劳动和社会保障局认定刘梅为工伤，后行政复议予以维持。环宇公司不服工伤认定于2008年12月19日提起行政诉讼。本案行政审判庭法官在审理这起行政案件中大胆引进民事争议调解机制，主动介入行政诉讼中关联民事纠纷的处理，一定程度上冲破了行政审判只审查具体行政行为合法性，不过问关联民事争议的惯常思维和保守做法，促成环宇公司与刘梅达成赔偿150000元的民事和解协议，公司随即撤回行政诉讼。这种在行政诉讼中整体性化解社会矛盾纠纷的宽广视角，也体现出了人民法院在行政审判中的能动司法理念。

在很多关联案件中，如果民事争议当事人双方达成和解，行政争议就失去了价值。例如马某与孙某返还原物及马某与某县城乡建设局房屋登记行政纠纷一案中，民事争议的成功调解使得行政争议一并化解。该民事案件原告马某之妻及朋友于2003年在被告孙某所在单位的信用社贷款50000元，贷款使用人为原告马某的母亲。贷款到期后，因不能按时归还借款，2006年3月10日原告马某与被告孙某签订书面的“房屋销售授权委托书”，授权被告孙某可以联系买卖原告马某父母赠予原告的房屋，授权被告孙某具有进行房屋销售处理的自，包括房屋的价格、转让、过户等，同时约定将该房屋买卖的价款用于偿还贷款，后被告孙某自己购买了该房屋，并用房屋买卖的价款及自己的部分现金偿还了原告马某所欠信用社的所有贷款及利息。贷款偿还完毕后，被告孙某要求原告马某办理房屋产权的过户手续，因原告不同意，双方发生争议，并至法院。法院依法作出了生效的判决书。被告孙某按照人民法院的判决书及原告马某自愿交付给被告孙某的相关房屋产权过户手续材料，在某县城乡建设局办理了房屋产权过户。马某得知后，认为被告孙某的行为违反法律的规定，要求撤销双方的授权委托书，同时要求被告孙某返还房屋及产权，孙某认为马某欠其的借款及利息尚未返还，且被告孙某办理房屋产权过户行为有效，不同意返还原告马某房屋产权，双方经协商未果后，原告马某遂将被告孙某以民事纠纷至人民法院，同时原告马某以某县城乡建设局作为被告，孙某作为第三人，以被告违法进行房屋登记为由，向人民法院提起了行政诉讼。两起案件受理后，主审法官深知民事案件与行政案件的关联性，如民事案件处理得当，行政案件就有可能撤诉。在遵循当前人民法院调判结合的原则下，主审法官先对行政案件进行了详细的审理，查明了案件的事实，了解了数方当事人争议的矛盾点，在接下来审理的原告马某与被告孙某民事纠纷案件中，以行政案件中查明事实为基础，耐心作原告马某和被告孙某的调解工作，告知相关法律、法规规定，同时还告知双方继续诉讼成本将会很高等等道理，最终双方达成民事调解协议：被告孙某返还原告马某房屋及其产权，原告马某将借款及借款利息和其他相关费用返还被告孙某。原告马某认为其与某县城乡建设局之间的行政案件已经无需再继续诉讼，故撤回了行政案件的，使得这一起关联案件得以彻底解决。因此行政民事争议关联案件中民事争议的调解对于行政争议的解决意义重大，应该在审判实践中进一步加大力度。

当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十六条规定：在行政赔偿诉讼中，人民法院主持调解时当事人为达成调解协议而对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。这一条说明当事人在不同条件下对事实的认可，应当适用不同的证据规则。当事人为了达成调解协议，可能会通过认可某些对自己不利的案件事实的方式，作出利益上的妥协和让步。这种妥协和让步达成的协议不一定和案件的事实是一致的，其内容和结论甚至有可能与法院的裁判差异很大。根据该条规定，当事人为调解而对事实的认可，是不能作为法院裁判行政赔偿诉讼的证据。由于在行政民事争议关联案件中，民事争议在调解中自然也涉及到案件事实的认可，那么这一认可的效力是否同样可以延伸到关联行政争议的事实认定呢？《行政证据》第六十六条对法律上不承认但实际上在运作的行政诉讼调解机制起着重要的示范作用。为了进一步促进行政民事争议关联案件中民事争议的调解解决，自然必须明确：当事人在民事争议调解时对案件事实的认可，不得在行政争议中作为对其不利的证据。

行政争议的调解对关联民事争议的影响

行政诉讼能否调解？随着行政法理论的发展，行政诉讼不适用调解这一原则受到越来越多的质疑和挑战。

撤诉―既是无奈的选择，又是司法实践对立法的挑战。我国法律至今没有明确规定行政诉讼可以采用调解的方式结案，但行政法理论和审判实践中一致认可调解的广泛存在，“表现方式大都以行政诉讼原告撤诉的方式结案”。这样的结案方式往往不会损害公共利益和当事人的利益，而且可以直接、彻底地平息纠纷。最高人民法院的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》这一司法解释实际上已经变通性地承认了行政调解的存在。

撤诉虽然在某种程度上可以视作调解的一种变通处理方法，但撤诉与调解毕竟是两种不同的诉讼结案方式，其内涵也不一致，因此并不能互相取代。促使当事人和解后撤诉与调解结案相比较，不足之处不言而喻。一方面行政相对人与行政主体的私下和解过程不受任何的诉讼监督与控制，双方达成的所谓“和解协议”存在违法的风险；另一方面，当事人达成的和解协议并不为法院所确认，因此对双方并没有拘束力。如果事后当事人一方不履行和解协议，则行政诉讼之前产生的行政争议又会重新出现，当事人和法院在诉讼阶段付出的大量诉讼成本都归于消灭。为不与法律原则抵触，审判机关不得不采取诸多所谓的“变通调解”去规避法律，面对这种现状，立法机关还不如索性拓宽行政案件的结案方式，认可行政诉讼调解，由审判机关主持调解或主动审查当事人达成的和解协议，这样从制度上对行政诉讼调解进行规范，将会充分发挥调解的独特功能。

设立行政争议调解制度的理论基础。众所周知，“行政机关拥有广泛的自由裁量权是现代行政法治的一大特征，这意味着调解原则在行政诉讼中有着广泛的适用空间。”③基于行政行为灵活性、专业性和创新性的需要，行政裁量行为广泛地存在于行政主体的各项执法活动中。行政程序中，行政主体不仅要在法律的框架下实施行为，还要根据行政事项的具体情况灵活地运用行政权，对相关事实的认定、相关法律的领悟进行合乎理性的具体分析。如果在行政诉讼中，行政主体对于行政争议的事项拥有自由裁量权，那么也就意味着行政主体对该争议事项的行政处理是道多项选择题，诉讼中作为被告的行政主体面对多种可能的调解方案有权作出最有利于纠纷解决的选择。行政法律关系双方即行政主体和行政相对方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政诉讼法律关系中，作为当事人的行政主体和行政相对人法律地位是完全平等的，甚至在举证责任等方面对行政主体要求更为苛刻。这无疑给调解提供了一个平等对话的平台。

从域外法来考察，调解制度在行政诉讼中的适用早有先例，德国、日本等国家和我国台湾地区的立法尽管对行政案件的调解进行了严格的限制，但毕竟在行政诉讼中对调解（和解）持肯定态度。可以说，外国行政诉讼立法中对行政诉讼可以进行调解的规定以及丰富的行政诉讼调解司法实践也为我国行政诉讼法确立调解制度提供了理论支撑和成功范例。

调解在行政诉讼中的适用。基于行政权的公权属性，行政案件与民事案件有质的不同，因此行政诉讼中的调解当然不能完全等同于民事诉讼中的调解。行政诉讼中的调解在适用范围上要受到一定的限制，是一种“有限调解”。在审判实践中必须对行政案件的调解可行性进行分析，甄别出特定的行政争议进行调解。结合我国的审判实践，行政裁决案件、不履行法定职责的案件、涉及行政自由裁量权的案件、行政合同案件等都不存在任何调解障碍，应当进行调解；即使是对于一些具体行政行为违反法定程序、主要证据不足、适用法律法规错误的案件以及行政处罚显失公正的案件，从法律上讲仍然存在一定的利益处分空间，当然也可以进行调解，而且还可以减少当事人双方对判决的对抗性。

如前所述，行政裁量权是行政诉讼进行调解的重要前提之一。以此为标准，不存在行政自由裁量权的下列行政案件当然不能适用调解：一是行政主体没有管辖权的案件。只有在当事人拥有处分权的情形下，才有可能对行政争议进行调解。倘若行政主体超越职权，在没有管辖权的情况下实施具体行政行为，具体行政行为将会因为主体违法而使行政争议丧失调解的前提和基础。二是涉及行政相对人身份关系的行政案件。例如“婚姻登记、户口登记、身份证”等都是与行政相对人身份关系密切相关的行政行为，只有“合法”与“违法”二种结果，合法意味着有效，违法意味着无效，因此不存在调解解决纠纷的空间。三是具体行政行为重大、明显违法的案件。如果具体行政行为还存在其他重大违法事由，构成无效行政行为时，将自始无效。

当然，虽然某些案件不宜通过调解来解决，但这并不意味着所有此类案件都不能调解。或许从案件的种类上，存在着某些种类案件总体上不适宜调解，但对于具体的个案而言，却不应受到任何限制，因为每一个个案都有着相异的案情。因而，我们或许无须煞费苦心地去定义或者找寻出哪些种类行政案件适合或者不适合调解（因为这种努力可能永远不会成功），而是应把这样的权力预留给睿智的法官，由他（她）根据个案的情况和社会因素去决定是否需要通过调解来解决纠纷。④

行政诉讼调解在行政民事争议关联案件中要受到一定的限制。在行政民事争议关联案件中，尽管行政争议可以进行调解，但是和关联案件中民事争议调解一般不受限制的情形不同，基于行政诉讼与民事诉讼的主体结构特点，其调解的空间要受到一定的限制。

在行政许可、行政处罚、行政确认、行政裁决等行政行为引发的行政民事争议关联案件中，不管采用何种审理方式，当事人的最终目的必然是民事争议的解决。一般来说，非行政争议主体一方不会认同对方与行政主体的调解处理结果，但如果行政主体在调解中改变了具体行政行为，满足了对方的诉求，那么民事争议中非行政争议主体一方自然对行政主体改变后的新的具体行政行为产生争议。如此一来，行政争议会循环往复。所以，行政民事争议关联案件中要对行政诉讼进行调解，仅有行政争议双方当事人的意愿是不行的。要对行政争议进行调解，必须吸收民事争议中非行政争议主体一方的参与，民事争议中非行政争议主体一方可以案外人的身份进入行政诉讼中，行政争议一旦三方协调解决，民事争议将迎刃而解。例如规划行政许可引发的关联案件中，甲认为乙公司开发的建筑将侵犯其采光权，民事诉讼中乙公司已规划许可抗辩，甲遂以规划局为被告提起行政诉讼。此行政诉讼为基础性诉讼，其结果将直接影响甲的民事权益。行政诉讼中，如果乙公司以案外人的身份参与进来，和规划局及甲共同达成协议，规划局将建筑高度降低，即改变部分许可内容。这时行政争议的调解将使得甲的采光权不受影响，自然甲的民事会被驳回或甲直接选择撤回民事诉讼。同理，如果甲和乙公司就侵犯采光权的民事诉讼达成补偿或赔偿协议，甲实际上相当于认可了规划行政许可行为，故行政争议已经伴随着民事争议的协调解决而同步化解。

在构建和谐社会的新形势下，诉讼调解是人民法院在全面落实科学发展观、促进和谐社会进程中解决民事纠纷的重要结案方式。法院在处理行政民事争议关联的诉讼中要认真贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的指导原则，不回避、不互相推诿，不管是在民事诉讼过程中，还是行政诉讼过程别是因民事争议引发的行政诉讼，加大调解工作力度，努力提高调解结案率，争取通过调解彻底化解矛盾。

（作者单位：江西理工大学文法学院）

【注释】

①王韶华：“民事行政争议关联案件审理程序新构想”，《诉讼法论丛》，2006年第00期。

②甘文：《行政诉讼证据司法解释之评论―理由、观点与问题》，北京：中国法制出版社，2003年，第155页。

③刘东亮：“论行政诉讼中的调解―兼与朱新力教授商榷”，《行政法学研究》2006年第2期，第83页。

行政调解方案范文4

目前对行政复议中适用调解持反对意见的人的主要观点概括起来主要是：

一是《行政复议法》对此没有明确规定。因为行政机关的职权是法定的，行政机关哪些可以做哪些不可以做，必须有法律作出明确规定，法无明文规定，行政机关是不得而为之。

二是人民法院审理行政案件，不适用调解。这是因为人民法院审另行政案件，不能象民事诉讼那样，为了求得争议的解决而要求行政机关在依法作出的处理决定作出某些方面让步。同理，行政复议机关审查行政复议案件也同样不能适用调解。

三是行政机关所拥有的行政管理职权是法律赋予的，是公权。行政机关作出的行政处理决定，是代表国家依法作出的，本质上是一种执法行为，是什么情况，就应当作出什么决定，它具有国家强制性、单方性、不可处分性和不可调解性。

四是行政机关与管理相对人地位不对等，调解难以做到客观、公正、公平。五是行政复议的特点决定了行政复议没有调解的余地。因为行政复议是对行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决。具体行政行为是合法、适当的，就必须维持；是违法、失当的，就必须撤销。不维持或不撤销都不是依法办事。

基于此，笔者认为这种理论应随着社会的发展应予以更新。特别是现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已不再是传统意义上的单方行政行为，况且任何理论都不是绝对的，对于实践中发生的现象不能对照理论“一刀切”，应当坚持从实际出发。而且20__年8月1日起实施的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议，申请人与被申请人在行政复议决定作出前自愿达成和解的，应当向行政复议机构提交书面和解协议；和解内容不损害社会公共利益和他人合法权益的，行政复议机构应当准许。这也为行政复议中调解埋下了伏笔，因此，对于行政争议能否适用调解，要根据发生争议的行政行为的不同，采取调解或裁决的方式灵活处理，不能机械地照搬某种理论。坚持行政复议裁决与调解“双轨”运行，具有更大的原则性、灵活性、快捷性、兼容性、和谐性。

近年来，我们对行政复议中调解的运用进行了有益的探索和实践，取得了明显的成效，受到当事人双方的欢迎。可见，行政复议调解在行政复议过程中有其广泛的实践意义和积极作用。

通过实践我们认为，行政复议引入调解有很多的优点：

一是能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出“以人为本”的行政管理理念。作为行政复议申请人，不希望行政复议案件久拖不决，能够尽快结案，调解恰恰具备了这一优势，在保护申请人合法权益的前提下，通过调解方式解决行政争议，申请人是可以接受的，它有利于简便、高效地解决行政纠纷。

二是提高行政机关办事效率。行政复议通过裁决作出行政复议决定的，相对来讲，复议时间比较长，少则二个月，多则三个月，个别的甚至更长。调解因为方法简便易行，只要当事人双方能达成和解协议，一般都可以快速结案，大大地缩短了办案时间，提高了办事效率。

三是降低行政成本。行政复议从受理行政复议申请到作出行政复议决定，需要经过多个环节审查，行政成本一般都比较高。调解可以大大降低行政成本，节省经费开支。

四是减少行政诉讼。通过行政复议裁决作出行政复议决定的，申请人不服，可以向人民法院提起行政诉讼。调解解决行政争议的，出于当事人双方自愿达成的协议，一般来讲，自动履行率比较高，申请人不再提起行政诉讼。这样，有利于行政机关集中精力搞好行政管理，也缓解人民法院工作上的压力，对行政机关和对人民法院来说都是有利的。

五是有利于构建和谐社会，减少当事人之间的对立情绪。行政复议并不是一切纠纷都要通过裁决解决，许多矛盾可以通过调解消化，达到平衡。调解更加理性、人性化，让当事人有一种亲切的感觉，觉得你真正设身处地替他们着想，感到你客观、公道、正派，并不是在“和浠泥”。做好行政复议中的调解工作，能够缓解行政主体与管理相对人的对立情绪，对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。

虽然行政复议适用调解有很多的优点，但并不是所有的案件都适用调解，笔者认为调解应当是有条件的。只有坚持下列原则，才能做好行政复议调解工作。

一、自愿、合法的原则。行政复议调解，首先要自愿。自愿是调解的基础，否则，调解无从谈起。调解必须尊重当事人双方的意愿，在自愿的基础上进行，通过第三方（行政复议机构）的主持，对争议双方斡旋、劝说，促使双方互谅互让，自愿达成协议。申请人或被申请人任何一方不同意调解，行政复议机构都不能强行调解。其次是要合法。调解要符合国家法律法规的规定，不得违背法律的基本原则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。

二、平等、公平的原则。行政复议案件的当事人，因为一方是管理相对人的公民、法人和其他组织，另一方是管理人的行政机关或者法律法规授权的组织，他们的法律地位是不对等的。如何把双方对立矛盾统一起来，化干戈为玉帛，达到解决纠纷的目的。首先是要平等。坚持双方地位平等是协商的前提条件，只有平等地协商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。其次是要公平。作为主持行政复议调解工作的第三方，处于居中地位，一定要主持公道，做到客观、公正、公平，不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。靠正气感人，靠正派服人，靠诚信打动人。

三、选择适度的原则。行政复议案件哪些可以调解，哪些可以审查裁决，要根据案件的实际情况来决定，作出适度选择，不能搞“一刀切”、唱“同一首歌”。一味地追求调解，盲目地崇尚调解，或者一味地反对调解、强调裁决，都是不可取的。到底那些行政复议案件适合调解、那些适合裁决呢？就个人 理解而言，对于被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，或者被申请人作出的具体行政行为在程序上有轻微瑕疵的行政复议案件，可以进行调解；对于被申请人行使羁束裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，以及案情重大、明显违法的行政复议案件，除作出该具体行政行为的被申请人自愿纠正外，只能裁决，不能作调解处理。不能让被申请人对申请人作无原则的妥协和让步，以换取申请人撤回申请书，达到终止复议的目的。对于后一种情形如果作调解处理，显然是不合法也是不合适的，其结果会导致违法者逃避法律的制裁、管理者逃避上级机关的监督审查，这是不符合《行政复议法》的立法宗旨的。

四、调审结合的原则。行政复议案件调解，最初都是建立在理想和美好愿望的基础上的，当事人双方希望通过协商，互谅互让，达成协议，以达到解决纠纷的目的。实际操作过程中，理想的东西与实际情况是有差距的，双方的意愿可能出现反复。在某个问题上由于看问题的角度不一，互不退让，互相“顶牛”，难以形成共识，出现一方或双方反悔，不同意调解。对于这种“变卦”的情况，办案人员事先要有预料和思想准备，要制定多套预案，快速反应进行处置，由调解程序迅速转入行政复议审查程序，并按照《行政复议法》的要求，在法定的期限内完成审查任务，作出行政复议决定。

五、签订调解协议、撤回复议申请的原则。凡是通过调解方式结案的行政复议案件，在双方达成协议后，都应当签订行政复议调解协议，一式三份，当事人双方各执一份，一份交行政复议机关备案。不能因调解方式结案的行政复议案件就可以简单处理，省略某些环节特别是签订行政复议调解协议的环节，因为行政复议调解协议是当事人双方达成共识的重要凭证，具有法律效力，当事人任何一方都不得反悔。行政复议调解协议签订后，申请人应当撤回行政复议申请，行政复议机关并根据申请人撤回的行政复议申请作出行政复议决定，行政复议终止。

行政复议中的调解不是简单地将当事人双方撮合在一起做做工作而已，调解人员的水平、能力和素质，以及对案情的掌握和对法律的熟知程度等，对调解都会产生不同程度的影响和后果。因此要想作好调解，取得预期的效果还要讲究调解艺术，掌握技巧和策略：

一是要找准共同点。调解人员在调解之前要弄清案情，找准案件双方争议的焦点和所求，分析他们提出的理由是什么，法律依据是什么，找出他们之间的共同点，提出调解方案；

行政调解方案范文5

但是，在现实的行政审判中，却存在着大量通过法院协调结案的案件，这类案件以原告撤诉的方式出现，并且早已形成了一种法官和当事人心照不宣的，被社会所默许的行政诉讼“准调解”机制。

一、我国行政诉讼调解制度的现状。

我国自《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼中的撤诉率一直高居不下。据统计，1995年至2002年，全国行政诉讼中的撤诉率均高于30%.[①]在这些撤诉案件中，大量是由法院出面“动员”或“劝说”，在被告行政机关与原告“协商互让”基础上，或由被告改变原具体行政行为，原告申请撤诉获人民法院准许结案。为了规避行政诉讼法不适用调解的规定，法院内部通常称之为“协调”。这就造成了这样一种局面，一面是立法在义正严词地禁止调解，一面却是司法实践中法官的“明知故犯”。

二、造成我国行政诉讼调解制度现状的原因。

实践中存在调解的具体原因可分析如下：第一、司法权弱于行政权，司法地方化、行政化现象严重。法官不敢下判，行政机关不愿败诉，原告不敢与行政机关对簿公堂。第二、调解一直是人民法院处理民商事纠纷案件的有效途径，它是我国司法实践中形成的优良传统。由于我国《行政诉讼法》脱胎于《民事诉讼法》，各级法院在探索行政审判改革方式时，可能较多地试行了这一方式。第三、我国行政赔偿诉讼肯定了可以适用调解，实践中可能推动了调解在适用中的拓展和各方对采纳调解更多的接受。

三、改革我国行政诉讼调解制度的必要性和可行性。

（一）我国行政诉讼引入调解机制的障碍。

1、理论障碍——传统理论对行政诉讼中引入调解机制的制约。我国在制订《行政诉讼法》之初之所以将调解划入，主要存在以下几点理由。

（1）公权力不可处分。

传统理论认为，行政权是国家权力，行政机关只有行使国家权力的职责，而无权自由处分国家权力。“行政机关的职权从另一个角度说就是职责，职权与职责是统一的，是一个事情的两个方面。放弃职权，不依法行使职权，就是不履行义务，就是失职，应该追究法律责任。”[②]正是基于这种观点，人们认为调解是行政机关对国家权力进行交易和出让。

（2）公共利益不可出让。

由于行政权的行使往往涉及到公共利益，所以许多人认为如果允许行政机关把法律授予自己的权力与相对人作交易，必然意味着国家利益、社会利益被出卖，出让公权必然损害公共利益。

（3）行政审判的任务。

认为人民法院审理行政案件的任务，是根据事实和法律判断具体行政行为是否合法，合法者予以维护，不合法者予以撤销，判断合法与否的唯一标准是法律，在合法与不合法之间不存在中间状态，无调解之余地。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。

2、现实障碍——法律法规的规定，导致了我国行政诉讼立法与行政审判实践的矛盾。我国《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”正是这种立法上的明确规定，使得我国法院行政审判人员对于“调解”二字显得讳莫如深。

（二）对行政诉讼引入调解机制所存在的障碍的反思。

1、公权力是否绝对不允许处分？公权力由于往往涉及到国家利益、社会利益，从这个角度上说，确实不应当被随意处分，但以公权力“神圣不可侵犯”为由，认为其绝对不容许处分，未免过于刚性地、抽象化地理解公权力尤其是现代行政权了。

2、处分行政权是否与依法行政相矛盾？在现代行政国家中，处分权并不就是自由裁量权，但后者确实是前者的重要表现形式之一。自由裁量权并不必然等于肆意专横与反复无常。因此，行政机关行使处分权并不与依法行政相矛盾。

3、立法的时代局限性。无疑，行政案件不适用调解结案的规定，体现了立法初衷对“民告官”案中处于弱势的原告方的关怀及对法院职能的期待，但世易时移，立法上的种种局限也在逐渐暴露。行政权作为一种国家行政机关执行、适用法律的活动，无论是在行政执法还是在行政诉讼过程中，行政机关均享有行为自。通过双方协商与沟通达成的合意效果不见得比法院的判决效果差。

（三）我国行政诉讼引入调解机制的基础。

1、理论基础。

（1）我国相关法律法规中对行政争议的一些“准调解”机制的相关规定。我国在立法上已经肯定了行政机关在行政诉讼阶段的自。如《行政诉讼法》第51条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，由人民法院裁定是否准许。再如《行政处罚法》第52条规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。上述规定实际上赋予了我国行政审判的“准调解”权。

（2）调解或“准调解”机制在我国民事诉讼、刑事诉讼中的运用和作用。调解机制在我国民商事诉讼中作为一项基本原则，曾被誉为“东方经验”，其作用毋庸质疑，调解率还一度成为法院考核法官业绩的标准之一。在刑事诉讼中，我国也吸纳了一些西方国家的做法，“诉辩交易”的产生使得刑事案件适用调解成为现实。刑事案件与行政案件同属于公法案件，检察机关与行政机关一样都代表国家行使公权，如果国家权力绝对不允许处分的话，“诉辩交易”如何能被允许？

2、现实基础。

（1）我国行政诉讼中高撤诉率背后的现实。

《行政诉讼法》实施至今，大量的行政案件通过原告撤诉而得以了结，行政诉讼的撤诉率常年居高临下。在我国行政审判中，法官不愿审、不敢判，被告行政机关怯于败诉，不愿跟原告争个是非曲直，弱势一方的原告如履薄冰、委曲求全。各方为争取理性的回旋余地，形成了一个妥协处理的方式——“协调”处理。这种“协调”处理实质上是没有调解书的调解。[③]行政诉讼实践中存在调解早已是一个公开的秘密。

（2）域外关于行政诉讼调解机制的一些先进理论和实践。

比较世界上其他国家和地区的行政诉讼制度，大都设置了诉讼和解制度。如德国、日本、韩国以及我国台湾地区。[④]英美法系采用民事诉讼程序审理行政案件，民事诉讼中的和解制度适用于解决行政争议。[⑤]在行政诉讼中，原被告之间实力悬殊，自然和解可能难以保障双方平等协商。被告可能利用自身优势对原告施加压力，威逼或诱惑原告达成合意。因此，双方合意还需要必要的引导和沟通，缺乏法官介入的和解可能影响双方合意的成功率。因此，在行政诉讼中，选择设置调解制度更具有合理性。

四、我国行政诉讼调解机制的改革和立法构想。

（一）我国行政诉讼调解制度的性质。

我国法院调解有两层含义，其一是一种诉讼活动，是人民法院审判人员在审理案件过程中，对当事人讲解法律、政策和进行思想疏导工作的活动，审判人员始终居于主导地位，指挥和监督整个调解过程，且调解与审理融为一体，具有审理性质；其二是一种结案方式。正是调解这种职权性和审理性与行政审判的特殊性，决定了我国行政诉讼中调解与我国非诉讼调解、民事诉讼调解以及刑事诉讼中“诉辩交易”有所区别。

（二）行政诉讼适用调解的前提条件。

1、有实体法上的处分权。

行政机关对诉讼标的具有实体法上的处分权，是行政诉讼得以进行调解的基础。所谓“处分权”，指当事人就诉讼标的，事实上有处分的可能，法律上有处分之权限，对于调解标的，有权作成有拘束力之声明。[⑥]一切调解的基础以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权就不存在调解。在行政诉讼中，行政机关为与原告达成调解协议，可以有条件地行使实体处分权，但必须限定在行政机关的法定职权范围内，不能为了达成调解协议而放弃法定职权。

2、不得违反法律，损害国家利益、社会利益及第三人利益。

行政诉讼调解中，当事人行使处分权必须以不违反法律规定，不损害国家利益、社会利益及第三人利益为前提，否则调解协议无效。“具有因和解而给优势的公益造成侵害之危险时，和解将被限制。”[⑦]这是对原被告在调解中行使权利的基本限制，尤其是被告向原告作出让步与妥协的前提条件。如果调解协议涉及到第三人的利益，应当通知第三人参加到调解中来，告知第三人与其权益相关的内容，充分听取第三人的意见。

3、行政诉讼中双方当事人地位平等。

在诉讼中，如果双方的地位不平等，地位优越的一方就可能将自己意志强加于对方，从而使对方违心地接受或同意调解方案，合意的真实性也就无法保证。我国《行政诉讼法》除规定了原被告双方在诉讼中共有的权利义务以外，还有区别地规定了专属于原被告的权利义务，力图通过对原被告权利义务的“不平等”规定，与行政程序中双方的不平等地位达成平衡，从而使双方当事人在诉讼中的地位实现平等。

（三）行政诉讼调解的适用范围。

1、能够适用调解的行政诉讼案件类型。鉴于我国行政诉讼的核心是审查具体行政行为的合法性，且我国缺乏行政法适用的统一规则，一些单一的适用规则仅出现于程序性的行政法规范中，且侧重于处罚、强制等小部分具体行政行为之中。因此，目前我国行政诉讼调解主要适用于下列三类案件：

（1）不服行政主体作出的行政裁决而提起的行政诉讼案件。

（2）不服因行政合同引起的争议而提起的行政诉讼案件。

（3）不服行政主体作出的具体行政指导行为而提起的行政诉讼案件。

2、不适用调解的行政诉讼案件的类型。

（1）违反法律，损害国家利益、社会利益及第三人利益的案件。

（2）行政行为受法律羁束的案件。

（3）无效行政行为案件。

（四）行政诉讼调解制度的设计。

1、调解的原则。

我国民事诉讼调解和行政赔偿诉讼调解原则包括当事人自愿原则、合法原则和事实清楚、分清是非原则，但我国行政诉讼调解的原则应与民事诉讼调解的原则有所区别。

（1）与民事诉讼调解共有的原则。

①当事人自愿原则。我国行政审判中调解制度能否健康地发展，能否真正有效地发挥作用，很大程度上取决于自愿原则能否在调解过程中得到贯彻。

②合法原则。只要协议的内容不与法律中的禁止性规定相抵触，不损害国家和社会的公共利益，不违的公共道德，不损害第三人的合法权益，均应视为合法。

（2）行政诉讼调解的特有原则。

①废除事实清楚、分清是非的调解原则。查明事实，分清是非是对审判的要求，是法院裁判的前提和基础。而调解的核心在于当事人双方的合意，调解人的作用仅在于为双方沟通信息，增加对话之可能性。分清是非则要求调解人作出主观判断，难免使调解人将个人意志强加双方当事人，从而违背了自愿原则。

②建立不公开的调解原则。我国现行的行政赔偿诉讼调解和审判一样，都是以公开为原则，以不公开为例外。但行政诉讼调解应以不公开为原则。首先，这是国际上通行的做法。其次，以不公开的形式进行调解，易于形成合意，既可以节约成本，也有利于保障当事人秘密及隐私，维护其信誉。

2、调解的程序及操作。

（1）调解的启动。我国《民事诉讼法》规定“人民法院审理民事案件，可以进行调解”，但鉴于行政诉讼主体的不平等性，法院不宜主动进行调解，而应根据当事人的书面申请启动调解程序。

（2）调解的期限。我国《民事诉讼法》虽然有“调解不成的，应当及时判决”的规定，但对于何谓“及时”并没有明确规定。据此，行政诉讼调解可设定一定的期限，在法定调解期限内未能达成调解协议的，主持调解的法官应决定终结调解程序。

（3）调解的终结。

①调解成立。我国法院调解一般采用法院依据当事人双方达成调解协议制作调解书，由双方当事人签收生效的方式。法院制作的调解书一经送达双方当事人，即发生法律效力。

②调解不成立。调解不成立的案件，法院应当及时开庭审判。

3、行政诉讼中调解与审判的关系。我国现行行政赔偿诉讼调解实行调审合一模式，调解与审判可以动态转换，交相运行，既可适用于第一审程序、第二审程序和再审程序，也可适用于上述三个程序的不同的审理阶段。但我国现行的行政赔偿诉讼调解完全照搬民事诉讼调解的运行方式，严重影响了审判功能的发挥和法院调解独特运行机制的实现。因此，行政诉讼调解应当实行调审分离、审前调解的模式，即把调解从行政诉讼的审判程序中分离出来，调解法官不参与案件的审判；审判法官则负责审判案件，不参与审前准备活动，使调解成为独立于行政审判以外的处理行政争议的一种诉讼方式。

注释：

[①]从1995年到2002年原告撤诉率分别为：50. 6%、54.0%、57.3%、48.6%、45.0%、36.7%、32.4%、30.7%，最高人民法院行政审判庭：《行政执法与行政审判》（法律出版社2003第1辑，总第5辑），《1989年—2002年全国各级人民法院审理一审行政案件情况统计表》。

[②]应松年：《依法行政论纲》，发表于《中国法学》1997年第1期。

[③]何海波：《行政诉讼撤诉考》，发表于《中外法学》2001年第2期。

[④]《联邦德国行政诉讼法》（1991年）第106条，台湾地区《行政诉讼法》第219—228条。日本行政诉讼立法虽然没有规定和解制度，但实践中存在和解。韩国行政诉讼制度修改中已经开始探讨和解制度。

行政调解方案范文6

一、行政诉讼协调制度现状考量

所谓行政诉讼协调，它是指在行政诉讼过程中，由法院法官主动参与协调引导，就当事人双方的共同愿景，在合法合规的基础上，就诉争问题达成“合意和解”协议的一种终结诉讼方式。也就是说，行政诉讼协调是在没有任何外来压力的干挠下，由法院法官引导行政双方当事人，在自愿平等协商的基础上，互谅互让，就争议的事实或事项，达成一致意见而形成的以解决纷争和终结诉讼程序为目的协议。

我国行政诉讼法虽然没有明确规定行政案件适用协调制度，但协解毕竟在不知不觉中成了审政审判中一种结案方式。长期以来，我国的行政管理和司法审判工作过于刚性，行政诉讼不适用调解的做法，实际上把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使得行政诉讼缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率高的现象已经说明，大量的行政案件在法院的主持下，通过协商、协调的方式得以解决，有的因被告改变具体行政行为达到原告撤诉的结果，有的因法院发现具体行政行为违法，主动与行政机关交换意见，有的是诉讼外被告给予原告某些好处而使原告撤诉，作为解决纠纷的主持人――人民法院几乎对申请撤诉的都予以准许。②据统计，1996年因法院协调而撤诉的行政案件数占所有撤诉行政案件数的51.7%,1997年是56.6%,1998年上升至60.7%,1999年又升至64.6%,2000年甚至高达69%，③特别是近年来因法院协调而撤诉的行政案数更是占据了撤诉案件的绝大多数。在法律和司法解释还没明确规定“协调”制度的情况下，一些法院大胆思维和创新，制定了《行政诉讼协调制度实施办法》，通过适用协调方式由原告主动撤诉结案。

我们经调查，以协调方式由原告撤诉结案的，主要有以下几种情形：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件，通过法院协调，从而及时化解双方矛盾，解决纷争；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件以及其他有协调价值的案件。对以上各类案件，法院根据合法、自愿，公平公正和主要事实清楚的原则，组织双方当事人进行协调，在认识一致的基础上，对行政相对人的权利和利益进行合理的调整，促使原告撤回，从而解决行政争议。因在行政诉讼中，如果完全排斥法官“协调”等柔性手段，法院“硬判”行政案件，极易导致“案结事不了”，不仅不能解决矛盾，还可能激发更大的矛盾；如果在查清事实，分清是非的基础上，采取协调、协商的方法，既可以“案结事了”，又避免了判决后激化双方矛盾。客观地讲，行政诉讼适用协调虽在立法上没有规定，但是在司法实践中以得到较广泛的运用，并取得了较好的社会效果。

从司法实践来看，在行政诉讼中法院法官进行适当的协调，只要其协调过程和结果不违反法律，不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从法律的原则性规定来看，行政诉讼协调的运用是构建和谐社会的需要；二是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要；三是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；四是从行政审判中的利益衡量来看，行政诉讼协调的运用是行政诉讼目的的需要；五是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是正公与效率的需要。但在实践中较大的问题在于，由于在行政诉讼中法院不能调解，不少案件是原、被告在法院的默许乃至动员下通过“协调”解决的，被告改变、撤消被诉的行政行为，或者作出原告要求的行政行为，或者在诉讼外给予原告某些好处，原告认为达到目的，便申请撤诉，诉讼就此了结。这实际是没有调解书的调解。这些撤诉案件，使行政诉讼不允许调解的规定被悄然规避，名存实亡。这种异化了的方式因没有法律层面上的支撑和依据，有时使得协调显得有些过于随意，并使之异化成为某些法官手中的权力。比如“以压促撤”、“以判压撤”、“以劝压撤”、“以诱促撤”、“以拖压撤”等等现象时有发生。这种“和稀泥”式的无原则协调及压服式的非自愿性协调最直接的表现和结果无疑是多年来撤诉率、尤其是非正常撤诉率的居高不下。象近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3，最高达到57.3%，个别法院的撤诉率竟达到81.7%；④又比如2003年全国行政一审行政诉讼结案88050件，其中撤诉和协调处理41547件，占47.2%，⑤2004年全国行政一审行政诉讼结案92192件，其中撤诉和协调处理43705件，占47.4%，⑥2005年全国行政一审行政诉讼结案95707件，其中撤诉和协调处理41620件，占43.5%⑦。

我们从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？通过调查，一是来自法院的“协调”使原告撤诉；二是诉讼过程中，被告改变原行政行为，原告同意并申请撤诉；三是来自原告人自身的醒悟而主动撤诉。除第三种撤诉方式外，第一、二种方式的“协商”、“协调”、“庭外做工作”等，实际上就是“合意和解”，但这种诸多的合意和解后而撤诉的案件的案卷中，我们往往看不出原告撤诉的原因，也看不出合议庭对撤诉申请的审查过程。与其让这种变相的调解、协调处理成为规避法律的工具，不如采取有效措施，将其纳入司法监控的范畴，从立法制度上进行规范，使之成为保护行政相对人合法权利、促进行政主体依法行政的重要方式。

二、行政诉讼协调的界线要求

尽管行政诉讼协调的确立和适用有利于保护原告合法利益，减少诉累，有利于促进依法行政，有利于促进社会的和谐稳定。但我们要明确的是行政诉讼的协调既不同于诉讼中的和解，又不同于诉讼调解。诉讼中的和解是指诉讼当事人在诉讼进行的过程中就双方的权利义务关系协议相互让步以终结诉讼、解决纠纷为目的的一种法律行为。诉讼调解则作为一项原则，“既是当事人处分权的表现又是人民法院审判职能的表现”⑧。而诉讼协调在行政诉讼中却不应作为一项原则，它只是诉讼活动中的审理和裁判方式。因此，行政诉讼协调并不是抛弃规则的协调和衡平，也不是无边无际的随意协调。

1、合法性。行政诉讼协调应以不违反法律和公共利益、他人利益为前提。因侵害他人合法权益的“协调”，为法律所禁止，属“非法协调”。行政诉讼协调既要充分体现当事人双方的共同愿景，又要能够保障原告有与被告平等协商的能力和要求。在很多情况下，依法协调能保护公民、法人和其他组织的合法权益，还能监督和促进行政机关的依法行政，这里的合法性说明，协调的本质特征是始终尊重当事人意志，行政机关不能在协调中超越或者放弃法定职权，在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过协调达到纠正违法或不合理行政行为，实现当事人合法权益的最大保护。因此，在行政诉讼中，协调的适用必须体现当事人自愿的意志，法院切勿采取“以权促撤”、“以拖压合”等违背当事人意志的做法进行协调。

2、有限性。协调适用的范围应当采取有限原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。除此之外的行政行为，也只有存在一般违法或不合理，通过协调可以低成本、高效率地纠正这种违法或不合理时，人民法院才可适用协调；对于完全合法的行政行为以及无效行政行为不能协调。因为依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政权能，不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的协调受到限制，而且，如果不对行政诉讼协调的范围作出限制，可能会导致滥用协调权，影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此，行政诉讼应建立有限的协调制度，法律中明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益⑨。

3、适度性。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值趋向外，同时又要保障行政机关依法行政。现代行政的一个重要要求就是适度性，因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比必须还要适度，不能久协不决，影响行政效率。也就是说，法官在审理行政案件的时候，对于双方当事人的诉讼请求和利益进行估量和衡平时，必须充分考虑妥当的解释的场合，必须充分把握协调和衡平的度，因为行政诉讼协调不应是毫无节制的恣意的，这也是诉讼协调首要的界限。此种考虑，也可以说是一种广义的利益协调。例如，是否有利于法的安定性，或者仅此而言虽说可以，还必须考虑此后的裁判中是否要有所节制等。

4、约束性。行政诉讼协调应受实用的可能性和权利或权力的互让性的约束。即对于某个案例虽然可以通过协调求得较为妥当的结论，但纵览全体，考虑到与其他案例的横向或纵向的关系，则认为并不妥当。法官在进行协调时，应充分考虑所采用的条理与其他制度和规定的整合性，即纵的、横的关系，应考虑作为一般原则是否适当。这种协调，它不是自己任意的解释，要具有合理性和说服力。因此，约束性是协调达成合意的基础。当事人必须对自己的权利或权力进行适当的约束，没有权利或权力的互谅互让的约束，没有一方或双方当事人权利或权力的放弃和制约，就不能达成合意。无权利或权力约束，则无合意。也就是说，一切协调的基础是以相关当事人拥有实体处分权为前提，不存在实体处分权的约束就达不成合意，也不存在协调。

5、平等性。行政诉讼中当事人地位的平等性，这也是诉讼协调的前提。因为只有当事人各方地位平等，才不会存在一方压制强迫另一方接受非真实意思表示的机会，才存在平等协商的基础。⑩当事人地位平等，主要体现在两个方面：一方面是当事人“诉讼地位”的平等性。尽管行政法律关系有其自身的特殊性，但是行政诉讼过程中，诉讼双方当事人的诉讼地位却是平等的。因诉讼地位平等是一切诉讼的基础。没有平等的诉讼地位就没有司法的公正可言。“诉讼地位的平等性为行政诉讼合意和解提供了程序保障”。⑾另一方面是当事人“行政地位”的平等性。行政地位的平等性，是指行政过程中行政主体与行政相对人或者利害关系人地位的平等性。在行政程序中行政机关与行政相对人不论地位是否平等，但其合法权益应平等地受到法律的保护，“法律面前人人平等”，“私人财产神圣不可侵犯”。这是宪法赋予的权利。“公权力”也不能侵犯“私权利”。这种“行政地位”的平等性为“公权力”与“私权利”平等协商、“合意和解”奠定了实体法的基础。⑿

三、行政诉讼设立协调制度的类型

基于具体行政行为种类不同以及诉讼协调的界线要求，行政诉讼存在协调主要包括以下四类：

1、行政裁决案件的协调。行政裁决是行政司法权的具体表现。在行政诉讼中，当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张，会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性，而人民法院在审查行政裁决行为时，判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为标准。因此，法院行政裁决权在民事纠纷“合意和解”失去裁决基础的前提下给“私权利”让步，既不是“公权力”的放弃，又符合“裁决行政”定纷止争维护行政管理秩序的立法目的。从以上层面来说，“行政裁决”中“公权力”与“私权利”存在着“合意和解”的可能性。⒀

2、行政不作为案件的协调。也即不履行法定职责案件的协调。我们知道，“权自法出”，“职权法定”。“行政权既是职权又是职责，是职权与职责的结合体，作为职权可以行使，但作为职责，却必须行使，否则构成失职”⒁。这就要求行政机关在行使行政职权时，必须依法承担相应的义务和责任，即法定职责。从司法实践来看，行政机关不履行法定职责的案件，通常表现为三种情形，即行政机关拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的，对于拒绝履行的行政行为，只能判决撤销，并责令其重作。对拖延履行，不予答复的，只能判决在一定期限履行。这对原告而言，显然效率太低，如果行政机关经人民法院从中协调而主动履行应当履行的职责，这种积极作为既合乎行政目的，对相对人来说正好达到诉讼目的，是一种典型的双赢局面。

3、行政自由裁量权案件的协调。我国行政诉讼法规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持，而人民法院判决一经作出，行政机关必须不折不扣的执行，这样必然导致社会效果不好。为了避免这种情形的发生，最高人民法院通过司法解释规定，对于合法但存在合理性问题的行政行为，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求，该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权，变更不合理行政决定创造了条件。事实上，因行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与“私权利”和解，以促使行政相对人尽快地履行具体行政作为，既不违背行政的合法性原则，又符合行政尽快地恢复行政管理秩序的目的，还符合行政的效率理念和目的理念。从司法实践来看，现在有许多案件通过法院从中协调，行政机关不仅没有放弃法定职责之嫌，相反，会使行政行为更加符合立法旨意，各方抵触情绪较小，甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。

4、行政赔偿案件的协调。我国《行政诉讼法》第67条第3款规定，“赔偿诉讼可以适用调解”。因此，行政赔偿存在着“合意和解”的可能性已得到我国立法的明确认可。关于行政赔偿诉讼适用协调制度的构建，应当体现下列考虑：一是从行政赔偿诉讼目的上来考虑。“中国行政诉讼的唯一目的是保护公民,法人和其他组织的合法权益”⒂。可见，保护公民，法人和其他组织的合法权益是行政诉讼的主要目的，这也是行政赔偿诉讼的主要目的。二是从实体法规定来考虑。行政赔偿诉讼是诉讼中一种，属程序法律，要受到实体法律，即国家赔偿法中行政赔偿法律规范的影响。从司法实践来看，行政赔偿案件调解的结果往往是受害人赔偿数额的减少，在现行已经很低的赔偿标准下，还要降低赔偿数额，这不能不使人怀疑国家是否有赔偿的意图，而这又是违背国家立法的本意的。既然国家通过国家赔偿表示其对公民利益的尊重和保护，那么这种尊重与保护就要体现国家对公民权利和权益的保护和关怀，这也是行政赔偿与民事赔偿在价值上最大的不同。正是基于以上考量，笔者认为，对行政赔偿必须构建协调制度。一方面删除我国《行政诉讼法》第67条第3款，在行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度。另一方面从修改实体法着手，限制行政赔偿调解制度可能带来的消极影响。

四、行政诉讼设立协调制度的适用范围

在我国行政诉讼程序中，不适用协调主要有两种情形：一是法律或规章明确仔细地规定了行政机关作出决定的条件和方式，行政机关即没有自由裁量权，因此不存在协调适用之基础，不适用协调；二是对某项具体行政行为由法律、法规明显规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的具体行政行为提起的诉讼，法院不得进行协调。除以上两类外，适用协调的情形主要有以下几类：

1、行政赔偿诉讼案件

行政赔偿诉讼允许调解已由法律作出规定，但出于以上所述政赔偿调解制度可能带来的消极作用来考量，从规范行政诉讼协调程序来看，行政赔偿诉讼中不再适用调解制度，而改为适用协调制度较为妥当。象侵犯公民健康权，造成其身体伤害或者部分丧失劳动能力或者全部丧失劳动能力的行政赔偿诉讼案件；象侵犯公民、法人和其他组织的财产权，造成损害的行政赔偿诉讼案件。通过法院引导，当事人双方对具体补偿数额相互平等协商，达成合意和解，从而达到解决纠纷的目的。

2、行政诉讼案件

（1）因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：〈1〉如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如象对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的政裁决和处罚行政行为，通过协调来化解行政相对人的怨气和对立情绪，从而树立和提高行政机关和司法机关的执法公信。〈2〉如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如象不服行政机关权属争议归属确认决定，不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等，以上可以进行目的在于说服相对人接受行政行为的协调工作，从而促进社会和谐稳定。

（2）因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。在行政指导行政行为中，作为行政相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由，若相对方不服从，行政机关不能因此而给予其处罚或者其他形式的制裁。其实现是以相对方的认同为前提，比如象对“以帮助、保护行政相对方的利益并达成一定行政目的”授益性行政指导不服的；象“行政主体对于危害公益、妨碍秩序之行为，所施以规范、预防及抑制的”规制性行政指导不服的；象“行政主体对相对方相互间发生争执，自行协商不成而出面调停以达成妥协的”⒃调整性行政指导不服的。对以上行政指导引起的争议进行协调，可以进一步规范行政机关的具体行政行为，从而监督行政机关进一步依法行政。

（3）因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。一直以来，行政合同争议纳入民事救济的理论基点在于“否认行政合同是属于行政行为”和“诉讼和复议救济的范围界定为单方行政行为”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，已专门把行政行为的内涵作了扩大化解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”⒄。这一重要修改，为作为双方行政行为的行政合同纳入行政诉讼范围提供了最直接的法律依据。尽管目前通过行政诉讼解决行政合同争议的案例较少，但行政合同争议提起的行政诉讼已在法院的司法实践得以应用。目前我国较为典型常见的行政合同有：国有土地出让合同、国有企业承包和租赁合同、门前三包责任合同以及计划生育合同、环境污染治理合同、交通线路或出租车经营权有偿使用合同等等。随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼也必将应运而生，而通过协调来解决双方的争议更是一种明显的趋势。从司法实践来看，能通过行政诉讼协调解决争议的行政合同主要有以下几类：①认为行政机关不履行行政合同义务的；②对行政机关实施的合同违约制裁不服的；③对行政机关单方变更或解除行政合同不服的；④对行政机关行使合同履行的监督权和指挥权不服的；⑤对行政机关缔结行政合同行为不服的等等。⒅

五、行政诉讼协调的程序和结案方式

在构建和谐社会和当前“官民”矛盾较为尖锐的情况下，协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。笔者认为，在行政诉讼程序和结案方式方面，应主要从适用协调的“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

1、协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方申请提出，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序，另外就是法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，法院行政诉讼协调的运用可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。只要行政争议当事人的一方或双方提出和解的想法或者要求人民法院进行协调的，从解决争议和化解矛盾的角度考虑，人民法院可以考虑进行协调。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。协调不仅仅有人民法院参与引导，有些行政诉讼案件虽然由行政管理行为而起，但还涉及到其他行政机关，在行政机关内部不一定解决得了，如果当事人双方以外的行政机关或主管部门出面协调，这时人民法院可以邀请政府相关部门或者其他国家机关参加，从而启动协调程序，这样可以达到最优的协调效果。

2、协调的审中程序，即处理程序。大多数情况下，争议是发生在行政主体和行政相对人之间的，行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力，包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。协调应一律公开进行。因“行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响”⒆。三是合法协调。在行政法意义上，合意和解协议是一种公法契约，应比照行政程序法的有关规定进行协调。人民法院主要引导双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事诉讼中的自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。法院在行政诉讼协调过程中，为防止案件“久协不决，以拖压协”，应规定协调的次数不超过三次，可选择三级协调法，即承办人先行协调、庭长再协调、院长最后协调的方法，妥善解决行政诉讼纠纷。同时协调的时限应在行政诉讼的审限允许范围内完成。

3、协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。笔者认为，以上四种观点各有利弊。从我国行政诉讼的现状考量，笔者较为赞同第四种观点，即我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用“合意和解裁定书”的形式。因为行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有法院依职权的“引导”，而诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用“合意和解裁定书”的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。

综上所述，为了尽快构建起我国的行政诉讼协调制度，我们应对《行政诉讼法》相关条款进行必要的修改，比如将《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件，不适用调解”修改为“人民法院审理行政案件，不进行调解，但可适用协调”。在第51条后增加一款，即：“经协调，原、被告双方达成合意和解协议的，由人民法院审查后制作合意和解协议裁定书”。总之，我们要真正走出困境，必须构建符合我国国情的行政诉讼协调制度，从而使行政“合意和解协议”裁定书成为人民法院向社会公众展示司法公正形象的载体和窗口。

注：

①应松年、杨伟东：《我国行政诉讼法修正初步设想》，载《法律教育网》，2005年6月9日。

②王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。

③何薇：《行政诉讼中建立调解制度的司法需求》，载《审判研究》，2006年第6期，第40页。

④何海波：《行政诉讼撤诉考》，载《中国行政法学精粹》2002年卷第204页。

⑤参见《2003年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。

⑥参见《2004年全国法院司法统计公报》，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第15页。

⑦参见肖扬：《最高人民法院工作报告》，载《最高人民法院公报》2006年第4期，第10页。

⑧江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社，2004年1月第2版，第200页。

⑨王养庆：《建立行政诉讼调解制度的可行性探讨》，载《法律教育网》，2005年9月5日。

⑩仇慎齐：《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》，载《法制日报》，2006年04月07日。

⑾滕恩荣：《行政诉讼调解制度构建初探》，载《中国法院网。法学研究》2006年1月5日。

⑿仇慎齐：《行政诉讼合意和解可能性的基础理论分析》，载江苏省高级民人民法院《审判研究》2006年第6期，第42-43页。

⒀仇慎齐：《行政诉讼存在“合意和解”可能性的案件类型分析》，载《法制日报》，2006年4月7日。

⒁扬海坤主编，《中国行政法基础理论》，中国人事出版社，2000年5月第1版，第9-10页。

⒂马怀德主编，《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第70页。

⒃包万超：《转型发展中的中国行政指导研究》,《行政法论丛》第1卷，第66-67页。

⒄《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》释义，最高人民法院行政审判庭编，第5页。