长期护理保险服务管理制度范文1

作为社会保险大家庭的一名新成员，我国“第六大险种”长期护理保险终于在15个城市开始试点。这关系到人口老龄化大背景下我国养老保障的可持续发展和社会保障制度的创新完善。按照国外制度模式，长期护理保险（Long-term Care Insurance，LTCI）分为社会化长期护理保险和商业长期护理保险两种。目前我国试点的长期护理保险属于社会保险。

截至目前，学术界一直存在中国长期护理保险政策定型方案的争论。有研究认为，第一步是建立“老年护理保险试点基金”，试点基金关键是整合现有医保、卫生和民政系统老年护理和服务有关的基金集中使用，第二步才是建立法定长期护理保险 [1 ]。也有研究提出要摒弃个人、单位、政府的多方传统筹资模式，采取“个人+政府”的简单筹资模式作为过渡性制度安排，最终走向“个人”的单一筹资模式 [2 ]。也有学者认为不是单独建立一套系统，而是直接从社会医疗保险中支付长期护理费用 [3 ]。另有学者则指出在制度建立初期，资金可以来源于医疗保险基金，不需要额外缴费；运行几年后再在全国建立独立的公共长期护理保险制度 [4 ]。可见，既有研究主要集中在制度模式和筹资方式两大方面。

本文通过国际经验和我国试点法规条文，以及青岛、长春、南通等地“先行先试”护理保险政策的分析，试图来回答长期护理保险定型的最优“中国方案”应该是什么。“政策试点”是我国政策过程中一个较为普遍的现象，但从全球政策过程的实践和理论来看，又是一个独特的现象 [5 ]。在实践上，它具有试错法和“船小好调头”的优点。有学者通过考察中国农村医疗融资体制过去60年的演变历史，发现决策者和政策倡导者在不断地试错中，通过比较学习借鉴，最终找到了令人满意的方案以回应不断变化的社会环境。所以，对于快速转型期的中国，适应能力更至关重要 [6 ]。在理论上，汇集和提炼政策试点、政策推广等本土政策实践中的经验性知识，有利于摸索出中国政策过程的内在逻辑，讲好政策过程的“中国故事”，讲透政策过程的“中国道理” [7 ]。

二、长期护理保险运行的国际经验

长期护理保险政策试点是我国社会保障制度创新的一个重要主题，也是我国社会科学一个新的研究领域。为了少走弯路，需要充分利用国外科学的制度资源，“这可以成为我国社会科学的有益滋养。要坚持洋为中用，融通各种资源，不断推进知识创新、理论创新、方法创新，深入研究关系国计民生的重大课题” [8 ]。国外长期护理保险制度建立从最早的荷兰算起，至今将近半个世纪。移植其他国家的政策可以降低偏差，再结合自己的国情，就可以避免政策实施后可能出现的社会危机 [9 ]。总结这些国家的制度经验，主要有如下几点：

1. 规范责任机构，多部门通力协作

各国在较长时间的讨论、论证后，都颁布了长期护理保险相关法律法规，法律规定了领导机构负责运行，责任范围主要表现在资金筹集、服务提供、待遇支付、申请认定以及质量保障等诸多方面。

2. 多元筹资渠道，以个人缴费为主

各国长期护理保险基金来源于雇主和雇员缴费、政府补贴等渠道。由于老年人口规模、经济发展水平等影响，各国长期护理保险费率、政府补贴比例有较大的差异。总的来看长期护理保险基金，以个人缴费为主，财政补贴为辅。

3. 以失能老年人受益为主，遵循制度目标

长期护理保险制度建立的初衷是为了解决人口老龄化下失能老年人的生活照料、医疗保健和心理慰藉等服务需求和收入支付的贫困化。应该说，各国长期护理保险制度以失能老年人为主要受益对象实现了该制度的目标。荷兰、德国和卢森堡几乎全民参保 [10 ]，日本介护保险覆盖40岁以上国民，但受益对象以65岁及以上失能老年人为主，40―64岁参保人的护理需求则限制在痴呆、脑血管病等16种特定疾病范围内。以色列、韩国受益老年人较少 [11-12 ]。

4. 完备的服务供给体系，突出“三为”政策导向

各国服务提供体系都很重视居家护理与社区护理，遵循“预防先于照护，居家服务先于机构服务”的理念。它既适应了老年人离不开熟悉环境的心理需求，也便利了老年人的服务场所，还避免了住院和护理机构的高昂费用问题。20世纪80年代开始在政府、营利组织和NGO三方供给体系中，政府退居到政策制定、引导改革、质量监管以及保证正常运营的地位，民营组织接手承担了服务供给主体的责任。“居家预防为先，提供服务为主，民营机构为重”是发达国家经历教训后的政策转向。在服务提供方式上，各国也特别注重医疗服务与养老服务的结合。

5. 关注弱势群体，体现社会公平

不管是崇尚自由主义的欧洲国家，如荷兰、以色列、德国、卢森堡等，还是信仰儒家文化的日本、韩国，都注重对低收入人群、生活陷入困境的老人和儿童提供保护，??行免费的护理待遇。对于没有工资收入的人员，如无业者和儿童，保险费则由政府来承担。对于那些经过经济审查确认其收入水平低于规定标准的人，自付费用通常可以全部或部分豁免。

6. 配套体系完善，重视“保驾”功能

上述国家长期护理保险制度都建立了比较完善的失能等级鉴定机制、服务供方遴选机制、护理员培养培训机制以及质量监管机制，这四个机制虽然是配套体系，但也是基础体系，它们是保障长期护理保险制度顺利运行的“四驾马车”。如果缺乏“保驾”机制，长期护理保险制度就不可能可持续运行，因为健全的服务供给体系始终是这个制度的核心目标。

三、长期护理保险先行试点地区政策的评价

近几年来，随着我国人口老龄化程度的加重，先后有一些地方政府进行养老服务体系创新，先后有山东省青岛市、吉林省长春市、江苏省南通市等出台了失能人员社会化长期护理保险政策，而北京市海淀区实施了个人缴费、政府补贴以及商业保险公司支付的公私合作模式护理保险政策。借鉴国际经验，本文对青岛、长春、南通、海淀三市一区“先行先试”地区护理保险政策进行全方位评价，应该有利于当前其他12个试点城市的政策设计和顺利推行。

1. 参保对象和受益人群

参保对象。（1）政策情况。青岛市长期护理保险覆盖本市城镇和农村社会医疗保险的参保人（2015年1月扩面到新农合），长春市和南通市都规定为本市（本级）城镇职工基本医疗保险、本市（本级）城镇居民基本医疗保险的参保人员，海淀区城乡户籍18岁以上的居民自愿参加失能护理互助保险。（2）评价。长春市和南通市的参保对象局限在城镇职工和城镇居民，将参加新农合的农村居民排除在外，有违社会公平，不利于做大基金规模，也不符合农村失能老年人的照护服务严重不足的现实。两地的新政策又制造了新的“碎片化”。海淀区采取公私合作模式，辖区内公民自愿参加有一定的合理性。显然，青岛市的政策既有公平性也具备科学性。

受益人群。（1）政策规定。青岛市按照《日常生活能力评定量表》评定标准进行初步评定，低于60分（不含60分）且有慢性疾病明确诊断的参保人。长春市规定入住定点的养老或护理医疗照护机构，生活自理能力重度依赖的人员（按照《日常生活活动能力评定量表》评定分数≤40分）。南通市政策是经过不少于6个月治疗，且Barthel指数评定量表得分低于40分的人员。海淀区明确了参保人达到65周岁，经医疗机构评估的失能老年人。（2）评价。青岛市政策受益面要大于长春市和南通市。长春市规定，只有入住定点机构的重度依赖人员政策可能造成更多的失能人员选择住院或入住养老机构，才能享受到医疗照护保险待遇，这样可能会产生“社会性住院”现象。

2. 资金筹集与待遇支付

长期护理保险基金的筹集和保险待遇的支付，二者是该保险的重要保障。青岛、长春、南通、海淀三市一区的政策条文有较大的差异（表1）。

（1）从资金筹集渠道来看，青岛、长春、南通三市都划转了一定比例的医疗保险基金，问题是如果医保基金结余较少或不够的情况下，护理保?U资金来源就缺乏可持续性。海淀区政府财政补贴减轻了参保人的负担，尤其是对弱势群体的免费参保体现了社会公平与正义，同时规定个人缴费不少于15年，政府补贴不超过15年，这意味着15年后海淀区护理互助险演变成纯粹的个人投保的市场行为，政府责任完全“退场”与失能社会风险的化解机制相违背。（2）在待遇支付上，青岛、南通和长春（对因病短期失能人员）按照入住服务机构类型，长春按身份（职工与居民）、海淀按失能程度支付不同标准的待遇。因利益驱动，按入住服务机构类型付费方式不利于“医养融合”机制的建立。按不同身份付费方式仍然沿袭了其他五大社会保险的建制思维，即便是考虑到两类人群的缴费成本，新制度建立为什么不能做出打破身份制束缚的尝试？海淀区形成的护理互助险基金如果全部投保商业保险公司，那么可能存在商业保险的市场贬值风险，最终政府的“兜底”责任仍然无法避免。另外，青岛市个人接受居家和机构服务自付比例均为4%，医院专护服务自付比例为10%，而日本居家、社区和机构服务自付比例均为10%，而韩国居家服务自付15%、机构护理自付比例达20%。这表明了青岛市长期护理险的共同保险个人比例明显偏低，可能无法约束受益人过度消费。相反，南通市的自付比例又过高，达50%左右。

3. 服务内容与服务供给

青岛市根据服务地点分为三类：第一类是居家医疗护理照料，第二类是机构长期医疗护理，第三类是医院医疗专护。长春和南通认定服务分为日常照料和医疗护理两种。海淀区提供居家、社区和机构照护服务，以及家庭互助、志愿服务。服务供给体系上，青岛市由定点社区医疗机构、定点医院，以及医疗服务机构、老年护理机构、养老服务机构、残疾人托养机构组成，上述92%为民营机构。长春市医疗保险机构颁布的医疗照护机构定点单位共有46家，其中各类医院25家，各种养老机构或护理院21家，全市专业照护人员4 000多人。南通市截至2016年6月底，定点照护机构有6家。海淀区由服务商向投保老人提供有需要的服务。由此分析，青岛市养护服务以民营机构为主体的做法值得提倡。长春和南通的服务供需处于失衡状态，如何培育更多有资质的机构和护理员应该是两市下一步重点发展的对象。海淀区由保险公司来审核供应商提供的服务质量，决定买单金额的多少，有益于服务的买方市场。

4. 结算办法与质量监管

青岛市实行总额预付制，按床日定额包干，分为60元、170元、200元三档。长春市实行按日包干，以及按项目范围限价的方式管理和结算。南通市针对入住定点照护服务机构的人员，以及参保人员同时享受照护保险和医疗保险住院待遇的，都按床日定额结算；针对居家照护服务的人员，在支付标准范围内按实结算。海淀区由商业保险公司与服务供应商之间结算。三市按床日定额包干制仅仅是根据不同类型的服务制定了给付上限，而未像德国、日本那样根据参保人的失能等级来支付不同时长和不同价格的服务，不利于成本控制。关于质量监管部门，青岛市和长春市是医保经办机构，南通市是专门的照护保险经办机构，海淀区是民政部门。可以看出，长期护理保险在三市一区实施，仍然遵循我国传统的“谁家的孩子谁抱走”管理模式，哪个部门牵头推行，哪个部门就负责监管。其实，社保、卫生以及民政三个职能部门在护理保险管理上各有优缺点，应该摒弃部门利益、齐心协力做好这个民生工程。

四、长期护理保险的“中国方案”思考

长期护理保险政策的试点和推广需要考虑两个方面：一方面是中国意识。虽然西方政策科学和政策执行理论走在国内的前头，但我们不能盲目全部照抄国外经验，既要了解西方政策的理论，也要考量其本土的适应能力。另一方面是“地方性知识” [13 ]。上述对国内“先行先试”地区长期护理保险政策的评价，实质是国内经验的试错总结。国际和国内这两种经验都具有普遍性但也有各自的特殊性。因此，在酝酿长期护理保险“中国方案”的过程中，不仅要学习借鉴他们的普遍性，而且应理解适应他们的特殊性。基于此，我国长期护理保险的政策框架的组成部分宜做如下设计。

1. 政策制定与责任部门

从《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（以下简称《意见》）发文来看，虽然目前是推进试点的指导意见，但正因为作为“第六大保险”制度的重要性，其中至少有三个方面有待商榷与调整。

一是文件的行政级别不高。《意见》的文号是人社厅发〔2016〕80号，发文单位是人力资源社会保障部办公厅，这是一个厅级级别文件，不是部颁文件。在我国政策管理中一直是科层制，行政级别的高低与政策出台的号召力、下级部门的执行力的大小呈正相关关系。如此关系到国计民生的重大制度试点，提升到由人社部、发改委等多部门联合来发文是不是效果更好一些？

二是单方发文不利于协作。前文已述欧亚六国长期护理保险制度立法都规范了有关责任部门，而且有明确的法律条文表明各个部门的具体分工。《意见》的者是人力资源社会保障部办公厅，仅此一家。与长期护理服务密切相关的卫生、民政等部门不见踪影。这个问题其实与第一个问题相关联。因为人社部办公厅无法协调卫计委、民政部的办公厅，所以出现了“孤家寡人”文件，导致实践中缺乏部门之间分工协作。三市一区“先行先试”政策也有类似问题。

三是部门资源不能共享。2016年6月16日，国家卫计委办公厅、民政部办公厅联合下发《关于确定第一批部级医养结合试点单位的通知》（国卫办家庭函〔2016〕644号），确定了全国50个市（区）作为第一批部级医养结合试点单位。6月27日，人社部办公厅的人社厅发〔2016〕80号文件，在全国15个市开展长期护理保险制度试点。从长期护理保险本质来说，日常生活照料、医疗保健与康复是该保险的重要服务内容。为了使长期护理险顺利推进，本着资源共享的原则，理论上，15个护理保险试点单位可以在50个部级医养结合试点市中遴选产生。事实上，只有齐齐哈尔、苏州、南通、青岛、上海以及重庆6个护理保险试点市出现在医养结合试点单位里，占全部护理保险试点市的40%，在医养结合试点市中占12%。

很显然，上述三个方面问题实质上是一个根本性问题导致的，那就是《意见》的制定和者的行政层级不高。为此，全面推进长期护理保险“中国方案”的第一步应该做如下思考：在中央层面，由人社部牵头，联合发改委、卫计委、民政部、财政部、国家税务总局、住建部、教育部等相关部委制定《关于全面推进长期护理保险制度建设的实施意见》上?蠊?务院，再由国务院办公厅讨论同意后颁布文件，这样才具有更高的法律效力。在地方上，试点推广市政府转发国务院文件，人社局根据国务院文件制定符合当地经济社会环境的《实施细则》，除了与上述部级部门相对应的市级职能部门外，在业务上还需要与老龄、残联、土管、工商、公安、消防、红十字、慈善总会以及商业保险公司等相关单位开展协作。

2. 参保对象与受益人员

《意见》规定，“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群”，“以长期处于失能状态的参保人群为保障对象，重点解决重度失能人员基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理等所需费用”。在试点阶段，以重点目标人群为参保对象和受益对象有利于摸索经验，进一步扩大覆盖面和受益人群。

但是，在试点扩面和制度定型之际，有必要进一步调整和优化长期护理保险政策的方案设计。截至2014年底，我国参加“新农合”人数为7.36亿人 [14 ]，到2015年底，参加城镇基本医疗保险人数为6.66亿人（职工为2.89亿人，居民3.77亿人） [15 ]，二者合计14.02亿人。真正实现了全民参加医疗保险。在“十三五”末或“十四五”初，如果长期护理保险制度定型，应当继续沿着“跟从医疗保险”的原则，那么长期护理保险也等于实现全民覆盖。这一方向与我国社会保障制度“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针是相一致的。全民覆盖有利于做大“保险池”，由于城乡居民的人均收入较低，也由于失能老年人的基数较大，所以，日本介护保险以40岁以上国民为参保对象的做法不符合我国国情，否则，护理保险基金收支有较大风险，继而财政补贴压力过大。但是，六个国家在长期护理保险参保过程中体现社会公平的理念值得我们学习，针对城乡低保户和“失独”家庭、城市“三无”人员、农村“五保”等符合条件的交不起保险费的特困者和特定人群，应该实行减免政策。

“保基本”在长期护理保险制度中可以体现为两个层面：第一个层面，以65岁及以上重度失能老年人为主。第二个层面，65岁以下的参保对象，享受长期护理保险待遇的规定可以借鉴日本和韩国的政策。以长期依赖或特定病种为受益条件符合人性化、公平性的特征。目前国内“先行先试”的三市一区还没有做到两个层面的决策考虑。

3. 保费缴纳与待遇支付

缴纳保险费形成的保险基金是社会保险待遇支付的重要来源。《意见》第七条指出，“试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金，并逐步探索建立互助共济、责任共担的长期护理保险多渠道筹资机制”。通过社会医疗保险基金来划转长期护理保险基金的做法（表1）是否是一个创新，值得商榷。尽管老年长期护理服务与医疗服务有一定的关联，但这是对德国、卢森堡、日本和韩国“护理保险跟从医疗保险”政策的一种错误解读。所谓“护理保险跟从医疗保险”原则，其实质在于：一是在参保对象上，所有参加医疗保险的国民都要求参加长期护理保险；二是在征缴方式上，随医疗保险费一起缴纳；三是在基金管理上，交给医疗保险基金代管；四是在业务上，如德国医疗保险机构掌握着医疗保险和护理保险参保者的档案资料，医疗保险机构负责审查护理保险服务的申请和服务提供的效果 [16 ]。但是，这些国家长期护理保险基金的核心在于：缴费率是单独制订的，基金账户在医保基金内设立专门账户、互不透支，医保机构的代管费用由护理保险基金支付。基于上述分析认识，长期护理保险制度定型时，基金筹集需遵循下列几个原则：第一步，试点阶段，可以从医保基金的个人账户中划拨一定比例或全部划转，再加上地方政府财政补贴，形成长期护理保险基金。这是在我国当前经济形势下不增加社会保险总费率的一个变通过渡的适应方式。第二步，试点结束后全面推广时，城镇职工参保者由企业、职工共同缴费，财政适度补贴；城乡居民实行个人缴费，中央和地方政府给予一定比例的财政补助。费率多少由人社部给予一个指导标准，各地可以上下浮动。

《意见》第八条规定，“根据护理等级、服务提供方式等制定差别化的待遇保障政策，对符合规定的长期护理费用，基金支付水平总体上控制在70%左右”。相比于日本和韩国，偿付率70%是一个比较公允的标准。到制度定型时，待遇支付需要具体细化。一方面，“居家服务优先”，接受居家护理服务者，保险待遇支付政策要有所倾斜，可以防止医疗机构和养老机构规模的过度膨胀。另一方面，做好两个区分：首先，定点医疗机构与定点养老机构的待遇差异。考虑到医疗服务的专业性，入住定点医疗机构的支付比例可以稍高于入住定点养老机构的待遇。其次，定点社区医疗机构与定点医院之间的待遇差异。为了与“新医改”相衔接，强化基层医疗卫生服务体系建设，入住定点社区医疗机构的保险待遇应高于定点医院。目前在长期护理服务供给体系不健全的情况下，定点医院可以接受长期护理服务，等到制度成熟后，除了三级甲等医院可以设立附属养老护理院，其他二级以下（含二级）医院或转行办养老护理院，或老年病专科医院，作为正式医院挂牌的不可以接受长期护理服务需要者，但可以与养老机构签约提供医疗保健与康复“外包”服务。

4. 申请程序与等级认定

《意见》中目前还没有对参保人申请服务的程序以及失能等级如何认定的具体规定。然而，二者在长期护理保险制度中处于关键的技术环节，属于该体系的基础地位。上述六??国家的申请程序和等级认定非常完备。国内青岛、长春和南通三市都按照《日常生活能力评定量表》的失能程度评分作为申请认定的标准，其中，青岛市为小于60分，长春市和南通市是小于等于40分。缺乏细化的指导标准，在实践中导致失能程度不同的申请人享受同一服务标准，在支付上产生了不同失能人员“低者高就”的待遇水平。下一步试点推广和制度定型，申请程序和等级认定的重要性不能忽视。

申请程序方面，可以学习日本和韩国的经验。等级认定方面，可以参照日本、韩国的实践开发出一套适合我国老年人的护理等级认定的全国统一的调查表，然后计算不同失能类型的护理服务所需时间，并把服务时间换算成等级认定标准时间（德国、日本）或分数（韩国），以此来判定不同等级 [17 ]。这样才能保证等级认定标准的合理性、客观性和科学性。青岛、长春和南通单纯依据失能评分“一刀切”，这样的等级认定标准过于单一、不科学，因为护理时间和失能程度不一定成正比例关系。

5. 服务内容与供给体系

对于长期护理保险提供的服务内容，《意见》没有给出明确的规定。结合国内外的经验和我国“十三五规划”的“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”要求，针对失能老年人的生活照料、医疗保健和心理慰藉等长期护理服务，依托社区照护服务资源，重点开展居家失能老年人的助餐、助浴、购物、户外活动以及家庭病床等服务。对于重度失能老年人，偏重医疗保健康复的入住定点医疗机构，偏重日常生活照料的入住定点养老机构。长远来看，两种类型的机构服务应该向社区和家庭延伸。

《意见》第十三条要求，“引导社会力量、社会组织参与长期护理服务，积极鼓励和支持长期护理服务机构和平台建设，促进长期护理服务产业发展”。在服务供给体系中，公办养老机构和公立医院负责“托底”功能，免费提供城乡特困群体、计划生育家庭（失独、独生子女伤残家庭）等照护服务；民办营利和非营利机构（NGO）是主导地位，负责提供市场化的护理服务，根据失能等级和服务时间获得长期护理保险不同价格水平的待遇支付。但是，目前民办养老机构的数量严重不足，原因在于营利性养老机构的准入困难。为了根本性缓解这种状况，政府要创新治理措施：其一，增加公办民营和民办公助类养老机构的数量。政府建造好养老院，通过招标的方式委托给有资质的民间机构（集团）来经营。其二，在养老服务事业的起步阶段，要朝着“规模效应”方向发展。在入口上，营利性机构与非营利性机构同享优惠政策；在出口上，营利性机构收入所得税税率适当提高，或者企业资产以一定比例的股份转让给政府，以便机构终止时政府可以继续用于公益养老服务事业。

6. 基金管理与结算办法

《意见》第九条规定，“长期护理保险基金参照现行社会保险基金有关管理制度执行。基金单独管理，专款专用”。该条文与国内外制度政策接轨。为了降低行政管理成本，借鉴国际经验，长期护理保险基金由医疗保险机构管理，但是要分账管理，单独核算，专款专用。基金运营实行现收现付。在具体业务经办上，海淀区的经验值得推广。长期护理保险的经办机构为协议约定的具有合法资质的商业保险公司（保险经办机构），负责保险金的保值增值，服务支持、运行管理与服务金支付。

费用结算方面，目前政府购买服务，商业保险公司介入后则由其与服务机构结算。对于居家服务，按照服务等级、按人计价的方式支付给服务提供方。对于机构服务，结合不同等级的服务，按床/日费用“定额包干、结余留用、超支不补”的结算办法给有经营资质的定点养老、医疗机构。具体结算标准由人社、物价、民政、卫计等部门制订。

7. 医养融合与信息化建设

医养融合是在借鉴国外经验的基础上提出来的。国务院要求“对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。”笔者认为，这种医养结合的方法欠妥，原因在于：一是，医疗机构内设于养老机构不仅成本高而且涉及医疗、养老服务主体的积极性以及管理归属等诸多问题，结果只能是“按下葫芦浮起瓢”。二是，医疗保险基金支付养老机构里患者的医疗保健服务会加重医保基金收不抵支的负担，医保基金只能用于疾病治疗和与之相关的医疗护理。其可行的做法是，养老机构通过签订合同的方式与医疗机构开展业务“外包”合作，二者独立运行、互不隶属。医疗机构定期或在特定情况下派出医护人员来养老机构开展护理保健服务，可采取总额包干制和按服务等级相结合的方式由养老机构来支付结算。

在“互联网+”时代，快速、便捷和优质的长期护理服务更离不开信息化系统建设。因此，要紧密结合资本和互联网，把老年服务产业设计成一个“‘护’联网”，形成一个将“资金―服务―信息―科技”整合为一体的服务平台，贯穿于居家、社区和机构养老服务体系 [18 ]。推进长期护理保险制度建设，建设好信息化系统需要政府“搭台”，国内外资本都来“唱戏”。

长期护理保险服务管理制度范文2

关键词：人口老龄化； 社会长期护理保险； 现收现付

20世纪末我国进入人口老龄化社会以来，人口形势日益严峻，据预测，我国将在2030年迎来人口老龄化高峰期。面对老年人护理需求的增加和护理费用的高昂，建立长期护理保险制度已经刻不容缓。本文将对未来我国长期护理保险模式的构建进行探讨。

一、背景

（一）老龄化形势严峻

截至2010年11月，中国60岁以上的老年人达1．78亿，占总人口的13．26％，其中65岁以上老年人为1．19亿，占总人口的8．87％。中国成为世界上唯一老年人口超过1亿的国家。报告中还预测，2014年中国老年人口将超过2亿，2025年达到3亿，2042年老年人口比例将超过30％，真正实现“跑步”进入老龄化。而与发达国家相比，我国人口老龄化还面临更多的问题，比如空巢和失能困难老人增多，老龄化出现先于工业化、与家庭小型化相伴随、老年抚养比快速攀升等，社会和家庭面临巨大赡养压力。

（二）老年人护理需求剧增

伴随人口老龄化，老年人的身体状况也随之发生变化。慢性疾病如心脑血管疾病、肠胃病、腰椎间盘突出等显著增加，由此导致老年失能和残障状况突出。针对此类慢性病并没有有效的治疗措施，患病的老年人所需要的就是长期的医疗护理或日常生活护理，由此导致老年护理需求的急剧增加。

（三）护理费用融资渠道单一

由于缺乏护理保险制度，老年人需要承担全部的护理费用，给老年人的晚年生活带来很大负担。目前，我国对老年长期护理服务的收费标准并没有统一规定，各省市养老机构的收费标准很不一致。例如，上海市规定市区县福利院一、二、三级护理的收费标准分别是每人每月480元、300元、150元 ；而广州市规定，自理老人(一般照顾护理)每人每月234元、介助老人(半照顾护理)每人每月390元、介护老人(全照顾护理)每人每月586元，特殊照顾护理每人每月缴纳 1171元 。

二、国外护理保险模式比较

长期护理保险（Long Term Care Insurance，简称LTCI），又称老年护理保险，是一种健康保险制度，通过合同约定，当被保险人因疾病或衰老以至于生活无法自理，需要入住康复中心或需要在家中接受他人护理时,由保险人对护理费用进行补偿。20世纪90年达以后，发达国家陆续建立长期护理保险制度，美国、德国和日本是其中的典范，下面结合各自特征作一综合介绍。

（一）保险模式

1、美国实行商业保险和社会保险相混合的模式。在社会保险中，并没有单独的LTCI。而是在医疗补助计划（Medicaid）、医疗保险计划（Medicare）、社会服务补助和退役军人福利中都有LTC的服务费用补偿项目。Medicare的Part A（住院医疗保险Hospital Insurance，即HI）和Medicaid都实行现收现付制度。Part B（补充性医疗保险Supplementary Medical Insurance，即SMI）是自愿参加。老年人和残疾人的长期护理费用占整个Medicaid支出的约30%。

美国的商业LTCI市场份额并不大，根据Georgetown University的一项报告，在2005年商业LTCI仅占LTC总费用的7%，部分原因据调查是人们误以为MEDICARE已经包含了长期护理保险（American Association of Retired Persons 2005）。

2、德国法律规定了“护理保险跟从医疗保险的原则”，即所有医疗保险的投保人都要参加护理保险，筹资模式也与医疗保险一样采用现收现付制。护理保险对全部人口承保。在法定护理保险之外，还有私人护理保险的存在，两者都是义务性保险，而且相互独立共存。

3、日本的护理保险制度较为复杂，是集筹资、服务一体化的社会保险制度，采用现收现付的筹资模式。运营主体由市区町村担任，市区町村即是保险人。被保险人缴纳的保费缴入市区町村的护理保险特别会计账户，然后由签约服务提供主体直接输送服务。

（二）缴费方式

1、美国的医疗保险计划（Medicare）中，Part A的资金来源于收入税，劳雇双方各负担50%。通过对在职人员征收医疗保险工薪税（与社会保障工薪税合称为社会保险工薪税）来筹集资金，由雇主和雇员分别交纳工资收入的1.45％，合起来即为2.9％。医疗补助计划（Medicaid）资金来源全部是各级政府财政预算。

2、德国LTCI的保险费用是每个雇员总工资的1.7%，，雇员和雇主各自承担一半，即0.85%。所有收入低于医疗和LTCI收入水平的人都被强制要求投保LTCI并支付相应的费用。

3、在日本的护理保险制度中，两类保险人缴费不同，第一类保险人分五级缴纳，第二类保险人随同医疗保险缴纳。总体上被保险者所缴纳的保险费占保险费用的 50%，另外由公费负担 50%。

（三）待遇给付

1、医疗保险计划（Medicare）涵盖了老年人的重疾护理，但它不包括非重疾状况下的机构或居家长期护理服务。医疗补助计划（Medicaid）主要保障低收入群体的长期护理费用。一般老年人日常生活中的LTC要靠商业LTCI支付。Medicare 并非对护理费用进行报销，而是在住院医疗保险（HI）中允许参与者每年享受90天的住院医疗和100天的技术护理。如果两者都在同一年发生，病人则需承担少量的费用。

2、德国LTCI提供实物给付、现金给付等多种给付方式，以满足护理需求者客观支付能力和主观偏好选择。

3、日本的长期护理保险制度只提供实物给付，不提供现金给付。护理保险的给付分为护理给付和预防给付。护理服务由社会提供。日本长期护理服务项目分为两种护理类型：一是居家护理，二是专门机构护理。

三、关于我国长期护理保险模式的思考

（一）关于社会长期护理保险的必要性

目前我国的商业长期护理保险市场还不成熟，保险公司推出的护理保险实质上是一种年金保险，只是为被保险人发生的护理费用提供经济补偿，并不能为被保险人提供专业的健康管理服务，而且投保年龄都限制在65周岁以下。但年龄大的老年人正是长期护理保险产品的主要购买者，这就必然要求政府出面组织强制性的社会护理保险网络。

（二）关于我国社会护理保险的定位

建立社会护理保险制度的目的，是为了依靠全社会的力量来解决老年人的护理问题。通过建立护理保险制度，把老年人的护理问题纳入社会保障制度框架内，并以保险形式解决和确保稳定的财源。

（三）关于社会长期护理保险与医疗保险的关系

如果我国社会长期护理保险过度依赖医疗保险体制，那么很可能会偏重疾病护理服务。机构护理有助于集中利用护理资源，居家养老是老年人社会福利服务体系的基础。所以社会长期护理保险的运行应当独立于医疗保险。

我国现行的医疗保险制度有职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险盒新型农村合作医疗保险，覆盖面超过12亿人。如果缴费给付完全绑定医疗保险，操作起来也有难度。但是可以借助医疗保险的缴费体制，这样以低水平起付，但是可以实现全国统筹，也方便给付。

（四）关于统筹层次

日本护理保险统筹层次并不高，以市区町村为运营主体。但考虑到我国区域辽阔，保险人退休以后未必就地养老，可能会追随子女异地养老，也可能住在外地养老机构或者外出旅行与养老结合，为了配合老年人异地养老的生活要求，应该建立异地护理保险费用结算制度，提高护理保险统筹层次。

（五）关于筹资模式的选择

在现收现付制度下，社会保障基金的贡献者和受益者在时间和空间上并不是同一的。考虑到单纯现收现付不足应付未来人口老龄化高峰，对财政压力也比较大。可以结合我国现成体制实行部分积累制，提高长期护理保障的替代率。但由于城镇居民基本医疗保险没有设置个人账户，而且对于城镇职工基本医疗保险的个人账户争议还比较大，比如没有共济功能，资金沉淀过多，使用效率不高，管理复杂，监督困难等等，可以实行虚拟账户制度，即本着自愿原则，保险人可以在强制缴费的基础上缴纳更多费用。缴费计入统筹基金，不计入个人账户，但以后可以享受更高补贴标准或其他服务优惠。

（六）关于缴费对象与给付对象

在起步初期，社会护理保险的给付面不宜过大，应当首先保证65岁以上老年人和残疾人的护理需求。然后随着制度的逐步建立和资金积累再考虑扩大给付面。

（七）关于给付方式

日本的供给方式以实物（服务）为主，护理需求认定手续流程相对复杂。我国如果实行实物供给，繁琐的护理认定不仅效率低，而且也无法提供如此多的工作人员。不如对保险者实行现金补助，让其自行选择，由于需要自负部分费用，保险者不会过度消费，并且会让护理服务市场形成竞争局面，也促进了良性发展。

四、对于建立完善长期护理保险的建议

（一）建立社会长期护理保险

1、采用社会统筹与虚拟个人账户相结合的方式。建立社会长期护理保险统筹基金和运营机构，实行现收现付制。社会长期护理保险通过职工基本医疗保险、居民基本医疗保险和新型农村合作医疗强制征缴入各统筹基金，社会长期护理保险费分别从各统筹基金划入护理保险统筹基金。建立虚拟个人账户，实行定额分级，保险者可以自愿缴纳补充护理保险，补充保险费入统筹基金统一调拨使用。

2、建立由企业和个人共同负担，政府给予补贴的资金筹集模式，实行统一的缴费基数和缴费比例，提高社会长期护理保险的统筹层次，建立异地护理保险费用结算制度，平衡经济发达地区和欠发达地区的缴费负担。

社会长期护理保险按医疗保险附属险的方式强制向劳动者征缴。对于一般劳动者的保费缴纳，应由单位和劳动者各自负担一半，费率不超过工资总额的1.5%。对于特殊困难群体，应结合医疗保险补助制度，由各级政府共同负担。

3、社会长期护理保险面向残疾人和65岁以上老年人提供护理费用补贴。待护理保险制度发展较为成熟有一定积累时可将40岁以上保险者全部纳入保障范围。

待遇给付以现金支付为主，实行按护理级别定额支付，护理级别越高，给付标准越高，设最高补贴额度。参加补充护理保险（虚拟个人账户）的保险者可以享受比社会护理保险更高的补贴标准并且可以将护理机构膳宿费用纳入补贴范围，补贴程度依虚拟个人账户缴费水平而定。

护理机构应提供供包括医疗护理、精神护理、生活护理在内的全方位护理服务，并依据护理服务内容划分不同的护理等级，以提高护理服务的质量和效率，降低护理费用。

4、建立社会化管理医疗体制。政府在符合条件的管理式医疗保健组织中公开招标，将医疗护理服务“外包”。各管理式医疗组织承诺接受政府规定的服务项目和质量要求并展开竞争。为了防止垄断，应对中标组织的数量有所要求，规定要选择一个以上管理式医疗保健组织分散承担医疗护理服务。

应当允许保险公司介入护理服务市场，将保险人和护理服务提供人的功能结合起来，以提高服务质量、效率与节约护理费用，建议保险公司协同政府部门与有关方共办，甚至引进外资合作创办一些护理机构，规范发展护理服务供给市场。

（二）发挥商业保险的补充作用

1、商业性长期护理保险应从“范围”和“程度”上对社会性长期护理保险进行补充。“范围上”的补充，指商业长期护理保险应承担社会长期护理保险没有覆盖的社会成员的保险责任，满足我国中等收入阶层的老年护理需求。“程度上”的补充可分为费用上的补充（用以解决社会长期护理保险封顶线之上的护理费用）、护理项目上的补充（主要针对社会长期护理保险没有涵盖的项目）及服务程度上的补充（已经参加社会长期护理保险的社会成员需要护理时提供社会性长期护理保险以外的额外津贴，使其有足够的经济能力享受高档次的长期护理服务）。

2、保险公司在开发护理保险时，要着重考虑保险责任、保险期限、保险费率、保险费的交付方式及保险金的领取条件等方面的内容，赋予“长期护理”的内容[4]，使之与年金保险相区分，使保障范围不仅仅局限于经济方面，而且包括提供护理信息及服务，以保证老年人的生活质量，使之更符合老年人的需求。

参考文献：

[1]贾清显.中国长期护理保险制度构建研究[D].天津：南开大学经济学院，2010:78-84

[2]刘燕斌,赵永生.德日美以四国长期护理保险制度构架比较[J].中国医疗保险，2011，（5）：62-64.

长期护理保险服务管理制度范文3

[关键词]老龄化；长期护理保险；青岛

[DOI]1013939/jcnkizgsc201719064

2015年青岛市65岁及以上人口已达到10971万人，其中80岁及以上高龄人口为2479万人，人口老龄化持续提高，人口结构呈现高龄化特征。随着社会经济的不断发展，由人口老龄化引起的医院不能养老、养老院不能就医的社会化医疗照护问题日渐凸显。因此，2012年7月青岛市出台《关于建立长期医疗护理保险制度的意见（试行）》，旨在应对老龄化带来的一系列问题。

1青岛市长期护理保险的实施现状

11参保对象

青岛长期医疗护理保险在参保对象方面借鉴德国经验，长期医疗保险的参保人与医疗保险的参保人采取一致原则。青岛市长期护理保险实施初期在设定参保人范围时仅将城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险的参保人纳入了参保范围。2015年1月1日青岛市将覆盖范围扩大到农村地区，至此，青岛成为全国范围内第一个在医疗护理保障制度方面包含所有城乡参保人的城市，总人数达810万人，打破了原来的城乡界限。

12承办机构

青岛委托固定的机构实施长期医疗服务，进行定点服务管理，在对定点机构的选择时只有具备医疗资质的护理机构才能进入，以保证医疗护理服务的质量和效果。在实践中，只有两类机构可以进入：一是相关的医疗服务机构，这种必须经过卫生部门批准而成立；二是养老服务机构和残疾人托养机构，这些机构必须经卫生、民政部门批准成立且具备医疗资质。目前，青岛市内六区的社区护理机构共有554家，医院专护资质的定点医院16家。

13基金筹集方式

长期护理保险基金的筹集分为城镇职工护理保险基金和城镇居民护理保险基金两部分。职工长护资金的安排有两个来源，一部分是历年基本医疗保险结余基金的20%，另一部分是每月按照个人账户月人均总额05%标准，从职工基本医疗保险基金中划拨。而城镇居民护理保险基金，以上年度城镇居民人均可支配收入为基数，按02%比例从居民社会医疗保险统筹基金划转。

14服务形式

青岛市根据参保人医疗护理需求的不同，分别确定医疗专护、护理院医疗护理（以下称“院护”）、居家医疗护理（以下称“家护”）等不同的服务形式。在目前的实施情况中（见表1、表2），在相对经济欠发达以及医疗资源配置相对缺乏地区，服务机构数量相对较少，表现为获得服务的可能性较低、获得服务的质量较差。

2青岛市长期护理保险实施中存在的问题

21医疗护理资源配置不均

青岛市内6个市辖区的定点服务机构分布不均（见表2），导致各区人均可利用的定点医疗护理服务机构数量不同，呈现出区域内医疗护理资源配置不均的情况。[1]居民分属于青岛六个不同的市辖区，缴纳的医疗护理费用相同，但每个区的医疗护理的定点服务机构的数量却不相同，在某种意义上来说，居民享受的医疗服务的质量也有所差别，这种医疗护理资源配置不均的情况有悖于医疗护理服务供给的公平性原则。

22缺少立法的支撑和保障

德国、韩国和日本等长期护理保险实施成熟的国家在实施的初期就对长期护理保险制定了相关的法律法规进行严格的规范实施。[2]相较于这些国家，我国缺乏对长期护理保险的规范性的法律文件的支撑，没有对其进行规范性的表述。同时青岛长期护理保险整体上符合社会保险相关的法律法规，但在立法上缺少与长期护理保险直接关联的法律法规，所以在某种程度上来说，长期护理保险的实施缺少一种法律的约束也没有其制度刚性，这就不仅仅影响长期护理保险制度在青岛实施，更有可能影响其在全国的推广。

23专业的护理机构和护理人员少

就青岛的长期护理保险实施的情况来看，相较于韩国、日本等实施长期护理保险成熟的国家，实施的时间晚。首先，专业护理人员不足。很多护理人员基本没有经过系统的培训和学习，此外国内护理专业的教育层次不高，在专业的培训上没有得到足够的重视，专业的培训机构数量也比较少，这就导致专业护理人才缺乏，尤其是缺少专业的高端护理人才。其次，愿意从事护理行业的倾向性不高，主要是因为护理工作的过度繁重、工作环境冗杂，福利待遇低等。同时，专业的护理机构数量也不多，不能为老人提供专业的护理。截至2015年，青岛市养老床位达到5万多张，千名老人拥有养老床位30张，暂且达不到发达国家50～70张的水平。[3]

3完善青岛长期护理保险制度的政策建议

31优化区域医疗护理资源结构，形成相对均衡的资源配置格局

青岛6个市辖区的定点服务机构分布不均从根本上折射出的是社会保障的公平程度问题，在目前青岛长期护理保险的实施过程中应当兼顾资源配置的相对平衡性。区域医疗护理资源配置不仅仅是资源结构的分布问题，更深层次来说是经济社会发展的“共享”理念是否得到了实现。从另一个角度来说，区域资源配置的平衡、协调，也是长期医疗护理制度亟待完善和解决的内容。

32建立、健全相关法规，为长期医疗护理保险提供支撑和保障

基于我国现在的基本国情以及青岛近年来长期护理保险的实施情况来看，就长期护理保险制度建立相关的法律法规，还需要一个较长的过程。譬如在“日常生活能力鉴定、长期护理保险需求认定、长期护理保险待遇及支出、监督与管理”等方面，仍然存在较明显的欠缺。[4]在这些欠缺的方面用法律法规进行严格的规范，我国长期医疗护理制度才能更好地推广和发展。

33加快专业护理人员产业培育，增加医疗护理人力资源供给

由于我国老龄化规模大且发展迅速，老龄化、高龄化带来的有关养老、医疗的问题亟待解决，发展专业的医疗护理成为重要解决方式之一。鼓励社会参与主体的多元化，并积极增加专业人力资源储备，为日益扩大的医疗护理需求做好充分的资源应对。同时要重视对专业护理人员的培训，培养高端护理人才，重视高层次的全日制护理专业的教育。具体可效仿韩国长期护理保险经验，培训人员通过专业教育获得相关证书。通过这些使长期护理保险、护理人员正规化、专业化。

参考文献：

[1]李晓青岛市长期医疗护理保险制度公平性、可持续性和适度性评价[J].劳动保障世界，2015，27（30）：20-23

[2]刘燕斌，赵永生德日美以四国长期护理保险制度构架比较[J].中国医疗保险，2011（5）：62

[3]田爽，籍进京发展长期护理保险的若干思考――以山东青岛市为调查与分析视角[J].保险职业学院学报，2014，28（6）：79-82

长期护理保险服务管理制度范文4

[关键词]人口老龄化；长期护理保险制度；分析；启示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201650189

1引言

截至2015年年底，我国60岁以上老年人口已超22亿，高龄老人和失能老人数量也在大幅增长，其中失能和半失能人数超过4000万，需要被长期照料、看护。失能老年人的护理问题，既关系到老年人的生命尊严和生活质量，又关系到传统文化传承和社会的和谐稳定，需要国家和全社会高度重视。由于家庭结构小型化，人口流动和妇女就业比例扩大，通过家庭成员抚养来解决失能老人护理的传统方式已经难以为继。据有关部门统计，我国城乡老年空巢家庭超过50%，部分大中城市老年空巢家庭甚至达到70%。随着第一代独生子女进入老年，老年空巢家庭将进一步增多。“四二一”家庭模式的普遍化使得中年人要承担照顾老年和幼年儿女的双重责任，压力巨大。因而，通过构建护理保险制度来应对“未富先老”的挑战就显得越发重要。本文通过分析国外长期护理保险制度的经验，以期对我国在探索试点阶段有所启示。

2长期护理保险概述

长期护理保险是指对被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住安养院接受长期的康复和支持护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用给予补偿的一种健康保险。[1]分为商业保险和社会保险两种存在模式。

3国外长期护理保险制度

31美国

美国的长期护理保险为商业保险模式，产生于20世纪70年代，任何年龄段的人都可以自愿购买长期护理保险，但以老年人为主，且健康状况差的人一般不能投保。被保险人在任何地方（除医院急病治疗部分外）因接受各种个人护理服务而发生的护理费用，都可以得到保险赔偿。保险费率是以投保时被保险人的年龄为标准计算的，按照均衡保费的方式收取。对于老年人和低收入家庭，保费分别有老年医疗辅助计划（Medicare）和低收入家庭医疗补助计划的支持（Medicaid），[2]减轻了消费者的个人负担。投保人可以个人购买长期护理保险，也可以单位团体购买，即由雇主为雇员购买。保险项目包括护理机构护理、社区护理和家庭护理，鼓励居家护理，给予选择在家庭的环境下接受护理服务的被保险者更多的福利。同r可以使被护理的老年人得到更好的精神慰藉，减轻被护理者家属的精神负担和经济负担，有利于节省社会护理服务资源以及提高护理机构的利用效率。但保险项目规定了给付期和每天的最高支付限额，并且通常有一个几十天的等待期。保险金的给付以现金给付为主，充分考虑到通货膨胀的因素，执行“通货膨胀保护”条款；此外，辅以“管理式看护”给付，避免道德风险。总体来说，美国的长期护理保险主要是面向高收入人群，低收入人群虽有低收入家庭医疗补助计划，但还是难以承受商业护理保险，所以，其覆盖面较窄。

32德国

德国的长期护理保险是先有立法后有制度实施。1994年颁布了《护理保险法》，1995年1月1日正式生效。此后在实施过程中，于2007年10月出台《护理保险结构性继续发展法》，[3]进一步完善护理保险制度。保险模式采取“护理保险跟随医疗保险”的原则，强制参加保险，同时要求购买商业保险的人至少参加一项护理保险，使得近90%的德国人口被德国社会长期护理保险计划覆盖，同时，有约9%的人购买了商业长期护理保险，体现了德国长期护理保险的广覆盖性。

其保费采取的固定保费制，与收入无关，给付方式为现收现付制，提供货币形式或实物形式的给付，不以被保险人的需求为导向，是事先规定好的。保费根据不同人群采取不同的支付方式，保费的缴纳和给付的形式，体现了社会互助原则和人性化原则，体现了社会保险的制度内互济原则，具有鲜明的收入再分配功能，有利于维护社会公平。

保险项目包括家庭护理和住院护理，其中，家庭护理分为家庭自配人员护理、护理机构上门护理和两者兼有三种形式，[3]且住院护理的申请标准较为苛刻；另，护理服务分等级，分为中度护理、重度护理和最重度护理，不同级别的护理，护理员与患者比不同，以保障被护理者享受到高质量的护理服务。

33日本

日本的长期护理保险制度采用的社会保险模式，亦是先有保险法再配套相关制度实施。于1997年12月通过《护理保险法》，2000年4月1日开始实施。[4]

被保险人分为两类：第一类为65岁及以上的老年人；第二类为40岁到64岁的中老年人；保费的收取也不同，第一类人的保费与收入有关，1年的金额高于18万日元，直接从相应的支付年金中扣除；低于18万日元的，根据市町村发出的缴费通知书各自以转账等方式向市町村有关部门缴纳。第二类人在缴纳医疗保险费的同时一并缴纳护理保险费。

保险给付主要是实物给付，即为被保险者直接提供护理服务，“保险金”给付为辅。其护理服务的内容十分广泛，分为居家服务和设施服务两大类，包括医生、看护人员上门进行访问护理；接送老人去日间护理设施或保健设施进行康复训练；以及出借轮椅、特殊床等福利用具等三大部分。对保险给付的申请必须经过严格的审核程序，且每半年要重新接受一次专家认定。

被保险人在享受护理服务即实物给付的同时，还要再支付10%的护理服务费用，另外90%的护理服务费用由公费和被保险者缴纳的保险费负担，各占50%；其中，公费负担部分由国家、都道府县和市町村分别按2∶1∶1的比例共同承担，[5]减轻了中央和地方的财政压力；这种费用负担机制充分体现了社会和个人共同负担的原则。

4启示

41保险模式

根据我国的国情，借鉴德国和日本的长期护理保险模式，笔者认为我国的长期护理保险可以采取“职工、居民护理保险跟随医疗保险为主、商业护理保险为辅”的模式。其中，“职工、居民护理保险跟随医疗保险”模式按照国家“保基本、强基层、建机制”的原则强制实施，商业护理保险自愿参加。

411人口老龄化的速度、绝对基数大决定其必要性

我国是在“未富先老、未备先老”的社会背景下步入老年社会的，老龄人口呈现高龄化、独居化的特点，面临老龄化速度快、老年人口绝对基数大，失独、失能老人不断增加的困难，这使得需要长期护理服务的老年人迅速增加。而社会竞争的压力、家庭结构的变化又使得传统家庭护理功能逐渐削弱，护理费用逐年上涨，亟需建立长期护理保险以分散风险。故建议采取在职职工缴纳医疗保险费的同时缴纳护理保险费，退休职工从退休金中扣取相应的护理保险费，以解决需要长期护理保险的护理费用及费用逐年递增的问题，体现了保险的大数法则和社会互济原则。

412我国的经济发展水平决定了现有的模式设计

长期护理保险制度涉及养老和医疗等保险领域，是一种交叉的保险制度，关系到社会的稳定和经济的可持续发展。国外长期护理保险制度的实践经验是建立在人口老龄化和经济高度发达基础上的。我国目前的经济发展水平各地不均衡，城乡、地区差异较大，老年护理需求的复杂，决定了护理保险的内容和形式应具多样性，要与当地的经济发展水平相适应。职工、居民护理保险跟随医疗保险只能解决基本的护理服务，对一些经济发展水平较高、市民保险意识强、护理需求较大的被保险人，商业保险灵活的保单设计能更好地满足这一要求，且可以借鉴美国商业护理保险模式的成功经验。

42筹资方式

对“职工、居民护理保险跟随医疗保险”形式的长期护理保险，建议根据调查和数据测算，采取“以收定支、收支平衡”的原则，由政府、企业、个人共同负担的费用机制。费用征集形式与医疗保险相同，职工以工资总额为缴费基数，按一定比例征集；居民按一定数额缴纳护理保险费，政府、地方财政给予适当补贴。商业护理保险根据不同年龄的疾病风险进行精算，制定适宜的保费。

43保险责任和给付方式

根据长期护理保险的定义，保险责任可界定为被保险人因为年老、严重或慢性疾病、意外伤残等导致身体上的某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要接受长期的康复和支持护理所产生的护理服占捌浞延谩

目前我国的长期护理保险产品，均采用固定金额的现金给付方式（如定额包干），既不考虑实际护理费用的发生额，也不允许被保险人选择提供护理服务，这种“一刀切”的给付方式，不仅使产品的技术含量大打折扣，也抑制了投保人的有效需求。事实上，实际发生额给付方式，可以一定程度上减少道德风险的发生，而直接提供护理服务可以节约总体护理费用开支，缓解资金筹集的困难。所以，建议给付方式为对产生的护理服务费用进行现金补偿；设立居家护理、养老机构护理、医疗机构护理三种类型，供参保人选择；规定起付金额、最高支付金额和分担比例，以增加参保人的费用节约意识，降低道德风险。另外，患者的失能程度决定着护理服务的强度、时间和花费。建议设立失能等级鉴定和护理服务等级评定标准，针对不同护理类型，在不同身体条件下设置不同的照料要求和待遇，即制定差别化的待遇报销政策，同时鼓励居家护理，在政策上给予一定倾斜。商业护理保险在设计给付时，增加通货膨胀保护条款。

44加快护理保险立法

德国、日本均为先有护理保险立法再有制度实施，美国是在长期护理保险制度实施的过程中逐步形成护理保险法，对制度不断加以完善。我国的长期护理保险制度也不例外，要在现行试点的基础上，尽快建立《护理保险法》，以规范长期护理保险制度的运营和管理，切实保障参保人的利益。我国2006年出台的《健康保险管理办法》将长期护理保险与疾病保险、医疗保险、失能收入损失保险并列为健康保险的四大险种，这是我国法律首次将护理保险作为独立险种进行界定。但这是以商业保险的形式进行界定，不包含笔者建议实施的“职工、居民护理保险跟随医疗保险”为主的社会保险模式。

45加强护理机构、护理人员的培训

长期护理保险制度的实施需要大量的护理机构和护理人员，护理人员或者要具备专业的护理知识，或者要具备基本的护理水平，目前的护理机构、护理人员远不能满足护理保险市场的需求。应鼓励社会资本建立护理机构，由劳动技能培训部门进行护理机构、护理人员的培训，以满足市场需求。这一举措亦将有利于促进养老服务产业发展和拓展护理从业人员就业渠道，有利于增加人民群众在共建共享改革发展成果中的获得感和幸福感。

参考文献：

[1]荆涛长期护理保险研究――中国未来极富竞争力的险种[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2006：10

[2]韦公远美国的长期护理保险[J].保险天地，2006（7）：48

[3]丁纯，瞿黔超德国护理保险体制综述：历史成因、运作特点以及改革方案[J].德国研究，2008，3（23）：47

长期护理保险服务管理制度范文5

《领导文萃》：唐老师，去年我们聊的话题就是老年服务和长期照护，为什么您今年还提出与此相近的老话题？

唐钧：我今年受有关部门的委托，做了两个与老年服务和长期照护相关的课题。但是，研究的结果使我感到并不乐观。对于你的问题，最直截了当的回答是，因为中国的老年服务和长期照护又走到了一个十字路口，如何看清今后发展的方向显得格外重要。方向把握得好，老年服务和长期照护能够使人民群众得益并具有明显的获得感，尤其是可以为老年群体解除后顾之忧。方向把握不好，老年服务和长期照护也有可能会像住房、医疗领域一样，滑向一个事与愿违的尴尬境地，政府、社会和个人大量地投入，人民群众却很少或者没有得益，因而也就没有获得感，甚至产生被剥夺感。这对老龄化程度日趋严重的中国社会，其结果可能是灾难性的。

《领导文萃》：您说得如此严重，是不是有点夸张啊？

唐钧：一点也不。从现在的情况看，老龄化对中国而言，其实问题并不在于常说的“未富先老”，而在于如今学界常说的“未备先老”。

30多年前，人口学家邬沧萍曾说：“我国现在是个发展中国家，还是个穷国，而预计在本世纪末人口就会变成老年型。”“有人比喻我们是‘穷国患了富国的人口病’”。后人根据这段话，演绎出了“未富先老”这个说法。但是，改革开放30多年之后，到2015年，中国的经济规模达到10.42万亿美元，稳居世界第二。人均GDP也已达到8016美元，跻身于“上中等收入国家”的行列；如果今后能持续保持6%以上的增长幅度，就有可能在2025年左右，人均GDP超过12000美元而迈入“高收入国家”行列。所以说，“未富先老”的帽子现在恐怕对中国已经很不合适。如今的现实问题是学界常说的“未备先老”。我们要未雨绸缪，所以，去年5月27日，中共中央政治局就人口老龄化的形势和对策举行了第三十二次集体学习。在会上，指出：要“落实支持养老服务业发展的政策措施”，建立“相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度”。

《领导文萃》：“长期照护保障制度”这是一个新的提法，您能不能先给我们解读一下。

唐钧：这个提法，最早是全国老龄办副主任王建军2015年在山东省考察时总结山东省老龄工作的经验后提出的。按照我的理解，长期照护保障是一个“大保障”的概念：第一，使用“保障”一词，是要把用于筹资的保险、补贴等资金保障手段和用于生活照料和护理、康复的服务保障手段无缝链接，融为一体；第二，在筹资方面，广开门路，社会保险、商业保险、政府补贴、公益慈善等手段，可以用的都用上，为不同收入水平的社会群体，设置不同的资金筹措渠道；第三，在服务方面，倡导“中档设施、小型适用、专业水准、优质服务、融入社区，惠至居家”；第四，实现的“大保障”的组织保证，需要各相关政府部门，包括财政、人力资源和社会保障、民政、卫生和计划生育等通力合作。

尤其要关注的是，各相关的政府部门不能光顾自己的部门利益。环顾世界，发达国家大多设卫生福利部，这也就意味着，医疗卫生是被当作一项社会福利制度来实施的。社会保险机构虽然相对独立，但在行政归属上，大多仍归于卫生福利部旗下。然而，在中国，要建立长期照护保障制度至少会涉及三个平行的政府职能部门――民政部、人社部和卫计委。开个玩笑，事关“三个和尚”，喝水就有可能成问题了。我最近到东部地区走了走，从一些地方设计的长期照护保险试点方案看，真是不太乐观。因为他们把长期照护服务当作医疗服务的衍生品来看待，那长期照护保险也就成了医疗保险的附属品。这个大方向就错了，可以说与国际经验正好背道而驰。

《领导文萃》：那应该怎样准确把握？

唐钧：要弄清这个问题，我们还是稍稍扯远点，先来看看国际上已经实施长期照护保险制度的国家和地区的经验，看看他们的政策思路和制度安排是怎样的。

20世纪60年代以后，发达国家纷纷进入人口老龄化阶段，医疗服务和医疗保险感受到了巨大的压力。有研究表明：美国、日本以及欧洲一些国家医疗费用大幅度增长的原因，除了医疗技术发展造成的费用增加，主要是由于人口老龄化。

从某种意义上说，在老龄化社会中，医疗服务和医疗保险带来的压力实际上要大过基本生活保障。我们来看看中国“十二五”期间的一些相关数据：2010年，城镇职工基本医疗保险的参保退休人员是5944万人，而到2015年，参保退休人员已经增加到7531万人。5年间的增长幅度为27%，这是因为60年前建国初期出生的一代人迈进了老龄化的门槛。

退休参保人员的剧增，加重了医疗保险制度的负担。根据人社部的统计公报，2010年城镇职工基本医疗保险支出为3272亿元，到2015年已经增加到7532亿元，5年中的增长幅度为130%。再看“十二五”期间中国卫生总费用，2010年为2万亿，到2015年增加到4万亿元，增长幅度为100%。当然，医疗总费用和城镇职工医保M用的上涨，不完全是人口老龄化所致。但说老龄化是最主要的影响因素，应该是无可置疑的。

《领导文萃》：随着老龄化进程的加速，医疗服务和医疗保险的费用都在翻番地涨，该怎么办呢？

唐钧：是的。不知你是否听过一个流行的说法：平均而言，一个人一生的医疗费用，70%是用在临终前的最后一个月。又有研究表明，临终前的短期医疗费用大幅增加，主要是护理费用的增加。再进一步研究，又有新的发现。老年人最需要的帮助，并不是医疗上的临床护理，而是生活照料。在护理学中，生活照料被称为“基本护理”，本应是护士的职责。但现在中国的医院里，这一块被剥离出来让病人的家属自己去做。家属如果做不了，就请“护工”。这样，医疗保险就不负担相应的费用了。

但是，对于老年人来说，生活照料恰恰是最离不开的。最近学了一个与长期照护相关的专业名词，叫作“衰弱”。这就是说，老年人的失能不完全是因为生病，至少还有两个其他的原因也使老人生活不能自理，这就是因为衰老而导致的功能衰退和认知障碍。于是，便由此而导致了一个新的专业和职业的诞生，这就是长期照护。

接下来，一部分非治疗性的护理和康复服务，也被从医疗服务中划分出来，加入到长期照护中。所谓“非治疗性的护理和康复服务”，是指其目标不是为了“治愈”，而是为了延缓老年人罹患的慢性病病情发展，并尽可能地维持老人生理机能和精神健康。

《领导文萃》：原来长期照护服务是与医疗服务中的临床护理不是一回事儿。

唐钧：日本有个词叫作“介护”。请教日本和台湾的专家，“介护”究竟作何解释？最后得到的答案其实很简单，“介”字是英文“Care”的音译，即“照顾、照料”的意思，加上“护”，即“护理、看护”的意思，这就构成了一个新的名词――“介护”。台湾的专家则将“生活照料”和“健康护理”的双重含义放到一起，构成了一个新的汉语词汇――“照护”。当然，“介护”也好，“照护”也好，都来自英语的“Long-term Care”一词。在英文中，“Care”这个词几乎是社会福利服务的专用名词。很多研究都提到，“长期照护”来源于上个世纪80年代英国撒切尔夫人的福利制度改革中所倡导的“社区照顾（Community Care）”。因此，按照国际惯例，长期照护服务是一项社会服务而非医疗服务。

《领导文萃》：社会服务和医疗服务有很严格的差别吗？为什么要在社会服务和医疗服务中间划一道“楚河汉界”呢？

唐钧：是的，在联合国及其所属的国际组织的文件中，通常是将它们作为两个并行的概念而且区分得很清楚。这种区分最重要的标志，就是在实际运行中，长期照护是由老年服务机构而不是由医院来实施的。社会服务和医疗服务中间划线一个主要的原因是：全世界都一样，医疗服务会被认作“高门槛”的专业服务。凡服务，只要沾上“医疗”的边，成本一下子就上去了。日本的研究表明，同样的服务，如果放在医院，要支付7元钱；而放在老年服务机构，也就是“介护”机构或曰长期照护机构，只需支付1元钱。

中国的医疗，过度治疗是一个大问题，而且至今还看不到被遏制的苗头。老年人所患的疾病，大多是慢性病，而大多数慢性病有两个显著的特征：其一，慢性病通常是只能控制而难以治愈的；其二，慢性病的致病原因被认为主要是受到社会环境和生活方式的影响。正因为如此，在20世纪中期以前形成的“治疗至上论”已经与以慢性病为主要威胁的当代社会中的实际情况不相符合。于是也就有了中国科学院韩启德院士的名言“医学对健康只有8%的作用”。还有就是在坊间流传甚广的美国医生特鲁多的墓志铭：“有时是治愈，常常是帮助，总是去安慰。”

《领导文萃》：您的意思是说，实际上，老年人最需要的可能并不是通常所说的“治病”，而是日常的生活照顾和健康护理。

唐钧：是这样。对慢性病的病人，是需要健康管理的。譬如，在确诊患什么病并且消除了急性期症状之后，老人可能需要终身服药，这就需要有人每天督促老人按时服药，还需要对老人的健康状况实行监查，更需要对老人的不良生活习惯和嗜好进行劝导和监督，如果有必要，还需要进行有针对性的康复和护理，这就是现在时髦的“慢病管理”。在中国，我们常常把这也看成治病，但仔细想想，“慢病管理”其实与以治疗为目的的医疗服务存在着很大的差别。所以，在很多发达国家，已经在这方面形成了一个新的专业和职业，在日本叫作“介护”，这个专业的专业职务称为“介护士”“介护师”。

在美国，常常在社区层面组织一支专业团队，其中有医生、护士、社会工作者、心理咨询师、康复师、营养师，当然还有护理员，等等。他们从事的工作称为“综合性老年人照护计划”（Program of All-inclusive Care for Elderly，简称PACE）。团队中的医生主要是从事“慢病管理”，当然也管看个小病。团队中也可以没有医生，主要是因为医生的人工成本太高。牵头的是“注册护士”，而注册护士在美国也是有处方权的。

《领导文萃》：这和中国的社区居家服务好像是一回事，在美国是由专业队伍运行的。但在中国，很多地方政府都把社区居家服务理解成传统的家政服务了，好像请个保姆、小时工就能解决问题，最多再加个餐厅食堂或送餐服务。

唐钧：是啊，很多地方政府连长期照护服务是怎么回事都没有弄清楚，就匆忙上马热热闹闹地干起来了。说句实话，并不是所有的人一上60岁就需要政府和社会给予特别的照顾，现在联合国倡导的是“健康老龄化”“积极老龄化”。但是随着年龄的增长，老年人必定会走向“衰弱”，走向部分失能乃至完全失能，这样的失能老人才是需要政府和社会给予特别的关注和提供专门服务的。

圈内有个段子，说领导下基层做调查研究，街道、居委会请来的都是“活跃老年人”，一问有什么需要？大多提的是文化娱乐、健身保健等方面的要求。但是，最困难的失能老人，尤其是完全失能失智的老人，领导一个没见着，他们的需要，领导没“调查”到。后来，就有了至今仍然被诟病的“星光计划”。现在的社区居家养老，从某种程度上还在沿着这条路子走。

《领导文萃》：您能不能介绍一下长期照护服务和长期照护保险国外是怎么做的？

唐钧：我正要说到相关的国际经验呢。有研究表明，虽然发达国家的养老保险和医疗保险制度日臻完善，但也无法解决老年人的长期照护问题。甚至反过来，由于长期照护的缺失，反倒使这两种保险的收支出现严重的危机。于是，长期照护应运而生。一开始，长期照护也是用医疗保险基金来支付所需的费用，但是后来的实践证明，这不但没有减轻医疗保险的开支，反而更增加了负担。于是，在德国建立世界上第一个疾病保险制度的100年之后，又出现了第五种社会保险制度――长期照护保险。之后，经过几十年的努力，世界各国的长期照护保险逐渐形成了若干种不同的模式。

以日本、德国、丹麦和美国为例，根据保险基金的来源渠道不同可以将它们分为保险和福利两大类：“福利模式”是由国家或地方的行政部门来管理实行，其财源是税金；“保险模式”的财源则是从保险的参保者那里征收来的保险费，由相应的社会保险机构或保险公司管理。

在以上提及的4个国家中，丹麦属于“福利型”，财源是税金，由行政部门来实施；美国属于“商业保险型”，财源是保险费，由保险公司来经营；德国属于“社会保险型”，财源是保险费，但由相应的政府社会保险机构来运营。日本的制度是在21世纪初建立的，在总结和比较了以上各种模式的长处和缺陷之后，设计出了一种新的模式，可以称为“保险福利型”，资金支出一半来自政府财政，另一半来自保险费。由地方和基层的行政机构（市町村）来组织实施。

日本的研究者对以上四种模式做了这样的评价：北欧模式是社会福利的一部分，德国模式其实是对医疗保险进行补充，美国则连全民医疗保险都没有。因此，到目前为止，只有日本才真正地建立了一个独立的长期照护保险体系。

《领导文萃》：听您的意思，应该是比较倾向于学习日本的模式。我猜想，您的理由可能是：一来日本处于东亚的儒家文化圈，在文化背景上与我们更为接近；二来日本的长期照护制度建立较晚，因此可以比较之前建立的各种模式的优点和缺陷。

唐钧：在建立长期照护保险制度之前，日本的政策设计者花了10年的时间去潜心研究各国的经验，这是值得我们学习的。譬如他们研究了德国的社会保险模式，发现这种模式在制度正式实施之前大约半年就得开始收费，要等资金积累到一定规模，才能支付长期照护的费用。日本的学者认为，在没有真正提供服务之前，提前征收保险费是不妥的。为此，日本采用了保险福利模式，保险支出一半来自国家财政，另一半来自保险费。这样设计，新制度一旦实施，就有可能立刻显示出政策效果来。事实上，日本说在制度实施半年之后才开始征收保险费，之前的服务支出就全部采用了财政支持的福利服务方式。

这样的考虑，可能是因为当今世界对于“四大保险”已达成共识，甚至已经形成“刻板印象”，要再增加一项需要交费的社会保险制度并且要为社会共识是有一定难度的，所以先要让民众得到实惠，看到新制度的好处，这样就更容易达成一致意见。日本的制度模式还有一个特点，就是把保险的对象明确限定为老年人，其他年龄段的社会成员并不包括在内。

《领导文萃》：这是为什么？听说德国模式就是把所有年龄阶段的需要长期照护的人都包括在内，这样才能体现出公平公正。

唐钧：日本的政策设计者的考虑是有道理的。用保险的方式，不管是社会保险还是商业保险，有一些基本条件必须是确定的、可预期的。譬如老年人一旦失能，尤其是完全失能后，很少有逆转的可能。同时失能的平均年龄和生存的平均时间都有规律可循。对于其他年龄段的失能人士来说，可能就难寻规律。不确定性的增加，会使保险精算失去统计学的基础。再说，其他年龄阶段的失能者，还可以以其他社会保障制度去应对，譬如专门的残障人士津贴。还有一点，日本的老龄化已经引起全社会关注，这有利于新的社会保险制度在全社会达成共识。

日本的政策设计，还有一些特点也值得借鉴：譬如长期照护保险和长期照护服务实行无缝链接，直接把被确认有需要的失能老人送到专门的机构，然后保险基金直接向机构支付费用。当然，失能老人也可以选择现金给付和居家服务，但保险金的金额只有直接接受服务的一半。另外，日本的长期照护服务主要由民间机构来提供，包括居家服务和机构服务。

《领导文萃》：这些考虑都很人性化，为失能老人考虑得很周到。同时也很实际，很细致，可行性和可操作性都很强。

唐钧：从国际经验看，长期照护服务和长期照护保险目前已经确立了一些基本原则：第一条原则，称作“人生善始善终”的原则；第二条原则，称为“剩余能力发挥”的原则；第三条原则，称作“老人自我决定”的原则。国内也有研究者将以上三条概括为“连续性、自主性、自立性”三原则。这三大原则应该贯彻在长期照护服务和长期照护保险的设计中，因为这些理念与如今联合国倡导的“积极老龄化”“健康老龄化”是一脉相承的。由此，我给长期照护提出了一个操作性的定义：所谓的“长期照护制度”是指对部分失能或完全失能的老人实施的，目标是尽可能地保持老人的生活质量和独立、自主、参与、个人充实和人类尊严的，在政府的资金投入和政策支持下，由机构、社区和家庭等多元化服务主体运作的社会服务制度。

另一方面，借鉴国际经验，我们将要创立的长期照护模式可以先确定三个理论上的支撑点。这三点，在前面我们都已经谈过，在这里再归纳一下：第一个支撑点，是长期照护保险必须是一项独立的社会保险制度，这可以称为“制度独立性”原则；其二，长期照护制度应该是健康护理和生活照料并重，可称为“目标双重性”原则；其三，长期照护制度应该以失能老人为政策用户，可称为“对象精准性”原则。

《I导文萃》：那么，我们将如何在中国创建长期照护保障制度呢？

唐钧：我们前面的讨论实际上就是在为这个话题作铺垫。我们一直在强调长期照护保险是针对失能老人，尤其是针对完全失能老人设立的。那么，什么是失能老人呢？我也曾经为需要长期照护的“失能老人”下过一个定义：所谓失能老人，是指60岁及以上，用本土化的“日常生活活动能力量表”进行评估后认定的部分失能或完全失能的老人，而且他们的失能状态会持续较长的时间，因此需要长期照护。如何界定和测量老人是否“失能”，一般来说，在学术研究和实际工作中，通常都使用的“日常生活活动能力量表”（简称ADL量表）。ADL量表又分为“基础性日常生活活动能力量表”（简称BADL量表）和“工具性日常生活活动能力量表”（简称IADL量表）。

最基本的ADL量表包括将吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡等六项日常生活中最常见的活动能力选作评估指标，每项指标都设3个等级，即“能够独立行动”，“部分依赖他人”和“完全依赖他人”，根据评估对象的情况进行评分，最后通过累加各项评分对评估对象的日常生活行动能力做出综合评价。

后来，研究者将老人的评估指标再次扩大，并被分为“日常生活活动能力”和“日常生活利用工具能力”两个部分。其中，日常生活活动能力指标仍是六项，即行走、洗澡、如厕、穿衣、进食和梳头刷牙；日常生活利用工具能力指标是八项，包括使用交通工具、购物、做家务、做饭、打电话、自理经济、服药和洗衣。

在北京市的相关调研中，我们发现，用ADL量表来测量老人的失能程度，其结果大致可以分为三个层次。这三个层次可以用三个同心圆来表示。最里面的圆圈，是指缺乏最起码或者说最低标准的日常生活活动能力的“完全失能”状态。中间的圆环，是指缺乏日常生活基本生活能力的“部分失能”状态。与前者相比较，严重程度上稍有和缓。最外面的圆环，是指缺乏“工具性”的日常生活活动能力，亦即“社会性的日常生活活动能力”。

当然，如果从制定政策或创立制度的角度去看问题，我们也可以将完全丧失日常生活活动能力的老人、丧失基本生活活动能力的老人和丧失社会生活活动能力的老人理解为三类有差别的政策用户。因此我们可以考虑，用三种有差别的制度安排去满足这三类政策用户的需要。

《领导文萃》：也就是说，对待这三类老人，政策设计是有差别的？

唐钧：是的，我们现在看到的发达国家的长期照护制度，譬如德国的制度、日本的制度，那都是至少发展了十几年以后的制度状况。但我们现在还是刚刚起步，由于国情不同，加上经验不足，所以决不能简单照搬。再说，要创立一项新的社会保障制度，必须讲究策略，要讲究轻重缓急。所以，为了谨慎起见，我们提出先从最困难的完全失能老人做起。因为完全失能的老人，不仅自己痛苦异常，而且拖累全家都不得安宁。当然，其他两类失能老人群体，也需要帮助，所以也要统筹兼顾。但是，政策设计和资金安排的重点应先放在完全失能老人身上。我们就北京市的调查提出的政策建议是：对于内圈第一层次的完全失能老人，可以用中央财政负责的社会保险满足他们的长期照护需求。之所以提出用社会保险的方式来应对完全失能老人的需要，正如前面所说，是因为完全失能老年人的生存期和失能的年龄是有规律可寻的，而他们生活上的需要又是有限的和相对稳定的。

完全失能老人最大的特点就是：瘫痪在床或连亲人都不认识，需要24小时不间断的陪护照料。所以，一般来说，由专业的老年服务机构来提供照护服务比较妥当。当然，老人及其家属也可以选择居家的方式，但这就需要家中有专门的人手来提供照护，社会保险也可以为家庭照护者提供资助。

《领导文萃》：这会不会需要大量的资金投入？

唐钧：我们经过大量调查研究，其中既有自己做的随机抽样的问卷调查，也有与国内的同类调查所做的比较研究。最后得出的结论是：完全失能的老人占老人总数不会超过3%。在与日本和台湾的学者进行沟通时得知，他们的研究结论也同样如此。按目前全国2.2亿老人计算，3%的完全失能老人就是666万人。如果每人每月提供3000元的保险津贴，那就需要将近200亿元，一年是2400亿元。如果按每个老人每月筹资100元，那就是220亿元，一年是2600多亿元，完全足够支付保险支出。

现在的问题是每人每月100元如何来筹集？按照上述“鸡尾酒”的思路：个人和家庭出一点，政府财政――包括中央财政、地方财政以及其他政府基金出一点，养老保险基金和医疗保险基金再出一点。应该还有其他筹资渠道可以考虑，譬如低收入群体的个人交费由社会救助制度支持一点。其实，只要下决心，实现这个目标应该不是很困难。

如果完全失能的老人平均每月有3000元的补贴，加上自己再负担一点，住进老年服务机构接受专业的长期照护服务就不再是奢望。如果想以居家的方式由家人照料，也可以得到1500到2000元的津贴，作为给照料老人的家属的“社会工资”。

第二层次的丧失基本生活能力的老人，主要的特点就是洗不了澡，下不了床，但他们并不需要24小时有人陪护。当然，首先是需要解决他们的健康管理问题；其次，他们要解决吃饭的问题以及洗澡和外出活动的问题。这可以通过在社区创办日间照料中心，也就是国内常说的“托老所”来提供服务。这就和有关部门目前已经在做的工作连接上了。

丧失基本生活能力的老人究竟有多少人？我们的调查结果也是少于3%，即少于660万人。对于为这部分老人提供服务所需的资金，可以交由地方政府来筹措。具体的筹资金额让各地根据本地部分失能老人的规模以及设立的服务项目进行成本核算后再作预算。具体的筹资方式可以是社会保险，譬如可以搭车完全失能老人的长期照护保险，多收一点保险费，用来解决这部分老人的问题。

对于第三层次的丧失社会活动能力的老人，我们在综合比较了国内的诸多相关研究之后，得出的结论是其比重应该在5―15%。以此计算，人数应该在1110―3330万人。

这部分老人的需要包括使用交通工具、购物、做家铡⒆龇埂⒋虻缁啊⒆岳砭济、服药和洗衣，对他们的服务可以由街道和居委会制定服务菜单，让老人自己根据需要来选择，然后以市场和准市场的方式来提供服务。对于低收入家庭，可以以政府购买社会组织和社会工作机构服务的方式，也可以通过志愿服务来提供服务。

《领导文萃》：三个层次，三种政策安排。不过，您前面还提到过商业保险。对长期照护，保险公司能够做些什么呢？

唐钧：以上谈到的三个层次，商业保险都可以参与。我们设想，前面所说的第一层次的社会保险，是否可以采用一种社会保险和商业保险混合的模式，即政府负责征收保险费以及行政管理和监督，基金的管理以及保险金的给付可以交给保险公司去运作。因为在这两个方面，保险公司比政府运作应该更有效率。

另外，保险公司可以设计一项补充保险产品，在约定的条件下，向被保U人提供现金给付而不是直接提供服务。投保人投入多少，经过一段时间的积累，再按月给付多少。保险产品可以设若干档次，多交多得，让投保人自选。这比较符合商业保险的一般规律，做起来应该没有困难。

如果我们换个角度，从一个老人的生命历程看，老年人生活自理能力的丧失是有一个过程的。先是丧失社会活动能力，然后是丧失基本生活自理能力，最后发展到完全失能。所以，长期照护保险三个层次的制度设计，与老年人的失能状态是同步的。

同时，对于三种有差别的制度安排，也可以这么理解，是为满足一个老人在逐渐丧失自理能力的过程中不同时期的不同需要。这一层意思很重要，因为一个人如果不是早逝或者猝死，一般都会依次走完这三个阶段，只是在每个阶段停留的时间不一样而已。

《领导文萃》：这一点补充很重要，好像会关系到前面所说的长期照护保障制度的正当性、公平性和合理性。

唐钧：更重要的是，以上所说的三个层次其实是在一个政策框架中，是一个整体性的制度安排。最初，当老人的社会活动能力逐渐趋弱时，服务需求的不确定性最大，但家庭可以给予老人的支持也较大，因此老人自主选择的弹性也最大。这可以通过市场和准市场的服务提供和购买商业保险的方式来实现，政府则通过购买服务和志愿服务帮助低收入家庭。

然后，当老人到了日常生活活动能力丧失时，就由地方政府以社会保险、福利服务和社会救助等方式有针对性地满足老人的特殊需求，如洗澡、外出活动，等等。在这一层次，服务需求的确定性增加，但还没到须臾不可或缺的地步。家庭能够发挥的作用受限，所以由更接地气的地方政府来有针对性地处理为好。当然，商业保险也可以继续发挥作用。

长期护理保险服务管理制度范文6

关键词：长期护理保险；老年人；日本

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）08-0014-06

老年长期护理问题是当前我国人口老龄化、家庭核心化和空巢化进程中一个无法回避的重大现实问题。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，“十二五”期间，我国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由在13.3%增加到16%，平均每年递增0.54%个百分点，到2030年全国老年人口规模将会翻一番。老年人口数量的快速增长和人口预期寿命的延长将导致长期护理服务的需求急剧增长。近年来，为积极应对长期护理问题，2011年国务院印发的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》明确提出“探索实施老年护理保险，增强老年人对护理照料的支付能力。”老年长期护理工作已被纳入养老服务事业发展的重点。然而，由于我国长期护理工作起步晚，老年长期护理政策储备十分不足，至今尚未建立起专门的老年长期护理保障制度。因而，有必要借鉴国外老年长期护理政策经验并结合我国国情，尽快确立中国式长期护理保障制度以维护老年人的护理权益，实现“老有所护”的目标。

日本是亚洲第一个步入老龄化社会的国家，也是世界上人口平均寿命较高的国家。为应对严峻的老年长期护理问题，日本率先采用保险机制建立了国民长期护理保险制度，这对已步入老龄化社会且与日本一样都较为重视家庭养老的中国来说具有重要的影响。因而，深入研究日本长期护理保险制度可以为我国老年护理保障政策设计提供有益的经验参考。

一、日本长期护理保险政策创设的背景和成因

（一）人口老龄化日趋严峻

人口老龄化日趋严峻是日本实施长期护理保险政策的根本原因。由于较低的生育率、死亡率和人口预期寿命的延长，日本的老龄化速度较为迅猛，65岁及其以上的老年人口比重从2000年的17%跃升到2010年的23%。据日本国家统计局推测，2030年这一比例将达到32%（Japan Statistics，2010）。这意味着，在不久的将来，日本每3人中都将有一名老年人。此外，从老年人口结构看，75岁以上的老年人数量增长最快，而这一群体需要长期护理的可能性最大。据估计，卧床不起、患有痴呆症的老年人口数量将从2000年的280万增加到2025年的520万（Ministry of Health，Labour and Welfare，2002）。由于医疗技术的进步，如患有中风、心脏病等疾患的老年人存活率大大提升，但他们通常有日常护理之需。日本卫生部一项研究表明，45%的国民在一生当中都需要长期护理[1]。总之，日本人口的老龄化和高龄化引发与日俱增的长期护理需求。因而，日本迫切需要老年护理保险政策的出台，以应对老龄化的挑战。

（二）传统家庭护理功能弱化

传统家庭护理功能弱化是日本实施长期护理保险政策的重要原因。在实施长期护理保险政策之前，日本女性，尤其是家庭中的儿媳一直承担照料父母的责任。然而，随着时代的变迁，妇女开始进入劳动力市场，且劳动参与率呈上升之势，加上家庭规模逐渐萎缩，这直接导致传统家庭的护理供给能力日渐式微。与此同时，人们对待由谁来照料老年人的观念也发生了改变。越来越多的日本老年人愿意接受家庭之外的护理援助和支持，尤其是那些应当承担护理之责而又因经济能力、身体条件等原因无法提供相应护理服务的家庭，寻求社会护理援助的诉求更加强烈。

（三）医疗费用高企

医疗费用高企是日本实施长期护理保险政策的必要条件。长期护理保险制度实施之前，日本主要是通过老年医疗保障制度来应对与日俱增的老年护理需求的。由于社会护理设施的匮乏和居家护理服务的欠缺，许多老年患者结束治疗后不得不长期滞留医院接受护理服务。据报道，43%的老年患者在医院的居住时间超过6个月，30%的老年患者在医院的滞留时间长达一年以上[2]。这一久居医院的现象被称为“社会性住院”（social hospitalization）。医院成为多数老年人接受长期护理的场所，这给医疗保险系统带来沉重的压力，也致使医疗费用飙升。Ozawa（2005）的研究报告显示，老年人住院接受长期护理的费用占所有卫生保健支出的1/3，平均卫生支出是年轻人的5倍[3]。显然，为了控制卫生费用支出，日本亟需建立护理制度来提供合理的长期护理设施和居家护理服务。

鉴于上述多方面紧迫的因素，为应对老年长期护理问题，日本政府最终认为必须建立专门的长期护理保险政策，并于1997年通过了《长期护理保险法》，2000年4月开始实施[4]。

二、日本长期护理保险的政策设计

为确保长期护理保险政策设计的科学性和完备性，日本卫生部和劳工福利部首要明确了长期护理保险政策的基本目标，其具体表现在：第一，旨在减轻家庭护理负担，政府承担部分老年护理责任，以实现护理风险社会共济。第二，确立长期护理的费用分摊机制，实现受益者和缴费者关系透明化。第三，实现医疗护理和社会服务的有机整合。第四，扭转老年人因长期护理设施和服务匮乏引起的长期滞留医院的现状。第五，取消家计调查（means-tested），规避福利污名（stigmatization），保证老年人无限制条件地获取护理服务。第六，赋予老年人护理服务的自主选择权，并允许和鼓励私有企业进入老年护理市场，引入服务供给者的竞争机制，提升服务质量。围绕以上六项基本目标，日本制定了一套全面的且又精细的长期护理保险政策。

（一）覆盖范围与给付条件

《长期护理保险法》（以下简称“法案”）明确规定了被保险人的覆盖范围和给付条件。年龄是确定制度覆盖范围的重要标准，法案规定，凡是年龄在40岁以上的全体国民都必须参加保险。其中，参保对象主要划分为两类：第一类参保人和第二类参保人，且每类参保者的获取保险给付的条件大相径庭，详见表1。而40岁以下因身体失能需要长期护理的公民则由其它福利计划提供。

（二）服务项目与保险给付

长期护理保险提供的服务项目主要包括居家护理服务（home-based services）和机构护理服务（institution-based facilities and services）两大项，其中，每一大项又包含若干个子服务项。居家护理主要涵盖的项目和服务内容具体见表2。

机构护理服务主要包括以下三个项目：一是照护老人福利设施。主要针对那些没有严重的身体和心理疾病人群，但在日常生活中随时需要照护，但在居家照护有困难时，可以进驻设施以接受该服务；二是照护老人保健设施。主要适合病情稳定的群体，在设施内接受医疗与照护以便早日康复回家。三是照护老人疗养型医疗设施。主要针对那些患有老年痴呆症和其他慢性疾病人群，在设施内需要接受长时间的疗养与照护。

护理保险机构通常根据被保险人的身体和心理状况将护理需求分成需要支援（in need of support）和需要护理（in need of care）两大类，其中需要护理依照护理需求程度分成5个等级。参保者的保险给付水平通常依据被保险人的护理层级而定。每一护理层级对应的保险给付详见表3。由表3可知，护理对象的护理层级越高，所对应的护理服务项目的给付越多。如“需要支援”的居家护理服务给付水平上限仅为61 500日元/月，而“护理五级”的给付水平上限则高达358 300日元/月，几乎是“需要支援”给付水平上限的6倍。

（三）护理需求评估与护理方案制定

为获取长期护理保险计划所提供的护理服务，被保险人必须经受一系列审慎、详细的需求评估，以确定所需的护理级别，并制定相应的护理方案。护理需求评估和级别核定的流程见图1。

制定护理方案是护理需求评估之后的一个重要环节。护理方案主要由护理经理（care manager）和申请者及其家属共同协商制定。法案虽赋予被保险人自主选择服务项目的权利，但受专业知识的限制，他们往往难以确定最优的护理服务方案。为此，市町村规定护理保险机构必须委派一名专业的、具备一定资质的护理经理协助和指导申请人制定和选取适合的护理服务方案，并协助护理方案的实施、检测与评估。护理经理大多是护理机构的成员，被保险人及其家属有权自由选择护理经理，当他们对护理经理不满意时，可申请更换。为保障护理服务效率，市町村要求护理机构必须保证每50个病人至少要配备1个护理经理[5]。

（四）筹资机制

目前，日本长期护理保险制度采用现收现付的筹资机制，资金主要来源于政府税收、保险费和服务使用收费，其中，政府税收和保险费各占资金总收入的一半，二者内部的筹资结构具体见图2。同时，两类参保者的保险缴费差别较大，第二类参保者缴费比例为所得收入的0.9%，第一类参保者所缴费用将参照不同个体的收入直接从他们的养老金中扣除，大约缴纳的金额为每月3 000日元，各市町村的金额还有所差别。鉴于低收入群体不能支付保险费用、服务使用费和其他额外支出，为减轻他们的财务负担，低收入群体可以向市町村申请减免服务使用费，同时，也可获得公共救助计划的援助。

三、日本长期护理保险政策的基本特征

1. 政府主导。政府主导是推动日本长期护理保险政策发展的关键所在。日本政府在制度确立和运行中扮演着积极的角色，且中央政府和地方政府的各司其职，责任明晰。中央政府主要负责统一推行全面的保险计划，集中制订护理需求评估与认定标准，设定不同护理级别服务的价格，规定筹资主体分担比例等；而作为长期护理保险计划最重要的保险人，日本的市町村则负责公正地落实本地区的护理认定工作，制定或监督辖区内护理服务供给者。目前，日本共有3 560个市町村，由于不同地区经济状况存在不同程度上的差异，因而，在具体的政策实践中，各市町村还被赋予根据本辖区的实际情况收取保费和改变服务供给者的运营标准等权限。因而，各级政府的有机协调有力地保障了制度的顺利开展。

2. 立法先行。立法先行是维系日本长期护理保险政策有效实施的前提。日本是市场经济国家，国民的法制观念比较强，日本所有社会保障制度的实施都以相应的法律条文为基础。长期护理保险制度也不例外。1997年通过的《长期护理保险法》确立了政策的目标，规定了政策适用范围，设定了政策的项目内容、缴费比例等，这种严密的法律条文，有效地保障了制度的稳定性和严肃性，为护理保险制度的有序推进提供强有力法律依据和保障。

3. 项目多样。护理服务项目多样是日本长期护理保险政策的典型特征。虽然长期护理保险政策提供的服务项目仅有两类：居家护理和机构护理，但是每一类所包括的服务内容却丰富多彩。以居家护理为例，它主要包括家访照护、家访康复、日间照护、辅助用具租用、短期入院疗养、老人住宅修缮等13类子项目。多样化的服务项目囊括了老年护理所需的康复、日常护理、送餐、沐浴等各个方面，充分体现日本护理服务的精细化、专业化和人性化。同时，多样的服务项目既迎合了老年人不同层次的护理需求，又为制定个性化的护理方案的提供了必要条件。

4. 公平性。公平性是日本长期护理保险政策的灵魂。所有有护理需求的被保险人只要能通过护理审核，都无条件地享有服务资格，获得相应等级的护理服务。尽管被保险人需要支付一定的保险费，承担部分服务使用费用，但是享受制度供给的长期护理服务成为参保者的权利，不会因被保险人职业、性别、民族、地位、收入等方面因素受到限制。同时，考虑到低收入群体的缴费压力，日本政府通过公共救助计划等手段对其提供一定的援助，以确保长期护理保险制度所覆盖。此外，周密的护理服务资格认定在某种程度上规避服务使用存在的“道德风险”，保证了制度的公平和公正。

5. 权利与义务对等。权利与义务对等是日本长期护理保险政策可持续发展的重要保障。没有不承担义务的权利，也没有享受权利的义务，其在日本长期护理保险政策中体现的淋漓尽致。每位参保人必须担负缴费的义务，才能获取享受护理服务的权利，即便是低收入老年人享受护理服务也是以缴费为前提的。权利与义务相统一，有利于强化人们自我保障意识，在一定程度上体现了效率原则，保证了制度的可持续。

四、日本长期护理保险政策的发展走向

日本长期护理保险制度实施之后，深受国民青睐，但却面临着项目给付不均衡和财务压力大等问题。在此背景下，为确保制度的健康发展，日本于2005年修改了《护理保险法》，并最终于2006年实施护理保险制度的改革。在改革的背景下，日本长期护理保险政策的未来发展走向呈现出地区化、市场化和社会化的总趋势[6]。

（一）从中央到地方：政府护理责任的地区化

政府护理责任的地区化意指政府行政管理方式从中央集权开始转向地方分权，逐渐减少国家干预，减缩中央政府的权限，逐步提高地方政府的权限、责任与财政收支自由度，其目的是增强护理保险政策的灵活性和针对性。法案规定，日本的市町村是最重要的保险人，由于各地区需要长期护理服务需求老年人比例、居民对正式护理与非正式护理的态度、家庭居住结构等存在较大差异，不同地方政府可以因地制宜地执行政策（如设定不同的保险费费率）。政府护理责任地区化无疑会给地方政府带来一定的财务负担和较重的工作负担，但是它却有利于护理保险的顺利开展，因为各地方政府拥有适当的权利来制定适合本地区的长期护理保险政策内容。

（二）从政府到市场：护理服务供给主体的市场化

护理服务供给的市场化的本质是护理服务供给方式从“行政干预”型护理服务转向“市场契约”型护理服务，其旨在运用市场的力量为老年人提高更高质量的护理服务。为实现这一目的，日本逐渐放开管制，扩大护理服务供给主体，实现经营运作的民营化。护理保险制度实施之前，政府严禁一般营利团体自营或委托非营利团体运营老年人和残障群体护理服务，只有地方政府才有资格经营；而护理保险制度开始转向“契约”型护理服务，规定护理服务提供者既包括公营的地方自治团体、公设民营的社会福利法人、民间非营利阻止（NP0）等，还包括民间营利组织法人。民间企业获准进入老年护理服务市场，老年护理服务供给主体数量大大增加。2000—2008年，各种居家服务供给者数量从165 665家增加到345 990家，与此同时，机构护理设施稳步增加，从9 143家增加到12 320家[7]。

（三）从家庭到社会：护理服务责任主体的社会化

护理服务责任主体社会化指的是老年护理服务供给责任从以往仅由家庭负责转向护理责任社会共担，其基本目的是为了减轻家庭尤其是女性的护理重担。伴随家庭核心化和女性劳动参与率的提高，日本传统的家庭护理模式难以为继，结果引发了所谓的“护理地狱”式的社会性老年长期护理问题，还一度导致了“社会性住院”式的医疗保险费用猛增的财务问题[8]。因而，护理社会化分散了老年护理风险，有效地解除了家庭的护理负担。因而，护理保险的实施受到多数民众的好评。日本卫生部联合劳工福利部对11 181名长期护理保险使用者进行的一项调查显示，绝大多数（86%）使用者对保险计划提供护理服务表示满意或者非常满意。另一项调查显示，42%和52%的受访者认为，政府设定的护理服务收费和保险费用水平适当，护理服务使用者的家属也对该计划的评估持肯定态度，37%的受访家属认为长期护理保险计划减轻了他们的护理负担[9]。

五、日本长期护理保险政策对我国的启示

受人口老龄化、家庭护理功能式微等影响，老年人长期护理支出逐步攀升，家庭老年护理支出压力不断增大。为应对长期护理风险，日本出台了长期护理保险政策。当前，我国在“未富先老”的背景下，需要汲取日本长期护理政策的有益经验，积极应对日益增长的长期护理保险需求。

（一）创设长期护理保险，秉持顶层设计、循序渐进的创制理念

从日本政策实践中发现，长期护理保险是从老年人医疗保障中脱离出来的，因而，我国未来的长期护理保障政策的设计既不能放在医疗保险中，更不能纳入到社会救助中，因为庞大的长期护理支出无疑会拖累医疗保险和社会救助。借鉴日本政策实践，考虑到社会保险是我国社会保障未来发展的方向，可直接建立独立的长期护理保险政策，以弥补制度漏洞。长期护理保险与养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等险种共同构架起我国社会保险体系。为促使长期护理保险政策顺利建设，需要秉持顶层设计、循序渐进的价值理念。顶层设计是要摒弃以往社会保障改革中存在的“头痛医头，脚痛医脚”的局部改革观。我国创建长期护理保险政策是在白纸上写字，更应坚持顶层设计的理念，既要规避制度设计上的“碎片化”，又要保证长期护理保险项目与养老保险、医疗保险等项目的协调统一。循序渐进是我国城乡、区域、群体差距偏大下的必然选择，它要求在设计护理保障制度时，需要根据不同群体对护理服务的需求程度，分类别、分阶段、有重点的推进制度建设。例如，应优先满足失独家庭、独生子女户、低收入老人等的护理需求。

（二）构建多层次的护理保障体系，实现护理服务的社会化

在我国，家庭仍是提供护理服务的主体。然而，在家庭结构核心化和老年人抚养比不断上升的制约下，家庭的护理功能逐渐蜕化，实现护理服务的社会化成为大势所趋。结合我国国情和日本经验，我国需要构建多层次的护理保障体系。该模式的内容设计具体表现为：第一，以政府为主导，建立以缴费型基本护理保险制度。我国护理保险体系的目标模式应当是基于权利与义务相结合原则的缴费型的护理保险制度，而非福利性护理保障。这是由我国当前经济发展现状和社会保障宏观框架所决定的。缴费型护理保险制度既能有效的激励和约束参保人，又能实现权责分担，有利于确保制度的可持续性。对于缴费能力不足的社会成员，政府要给予适当的财政补贴，保证应保尽保。第二，以市场为依托，发展商业护理保险。商业护理保险完全由个人从市场购买，这一方面赋予社会成员选择权，另一方面也扩充了提高护理服务水平的渠道。发展商业护理保险的关键是政府要创造良好的制度环境，维护商业保险市场的公平竞争，强化商业保险中的福利色彩。第三，以家庭为基础，维系家庭护理功能。尽管家庭护理功能在持续弱化，但我国具有深厚的家庭传统，家庭仍是老年人活动的主要场所。在未来相当长的时期内，家庭护理仍然是我国老年人更受青睐的形式，国家应通过相应的家庭政策加以扶持，加强家庭成员在老年护理上互助与参与，实现自给自足。

（三）加快长期护理保险立法进程，填补我国长期护理法律的漏缺

立法先行是维系任何社会政策顺利推行的必要保障。日本先后出台的《老年福利法》、《老年保健法》、《护理保险法》不仅为日本护理保险制度的健康运行创造了良好的法制氛围，而且也从法律的高度保障了制度的权威性和稳定性。目前，我国虽制定了《老年人权益保障法》、《社会保险法》等一些涉及老年权益保障的法律，但它们尚无法完全应对人口老龄化社会日益复杂的老年问题。在新形势下，为满足老年人愈来愈多的护理需求，仍亟需专门为老年护理立法，如制定《老年护理法》、《长期护理保险法》等，填补老年护理法规的漏缺。老年护理法规与养老、医疗等法规共同为老年人搭建一个较为健全的老年权益保障法律体系，实现“老有所护、老有所养、老有所医”的目标，切实让老年人共享社会经济发展的成果，落实和谐社会的理念。

（四）设置多样化和人性化的老年护理项目，确保老年人健康老化

健康老化不仅是每一位老年人的渴求，更是老年产期护理制度的追求。设置多样化和人性化老年长期护理项目是老年人体面地健康老化的前提。然而，现实情况是我国长期护理服务内容单一且层级比较低，往往仅限于服务接受者穿暖、吃饱、住好等较低的层面，忽略老年人的精神需求，缺乏老年人临终关怀等项目。事实上，健全的长期护理有着更深层的含义，它是通过一系列综合服务促使服务接受者的身心功能达到**的状态，这些服务内容相当丰富，主要包括治疗、康复、医疗护理、精神慰藉等。我们可以借鉴日本的护理项目，力争实现护理项目的多样化、精细化和人性化。简言之，现代长期护理是一套帮助老年人自立的援助体系，它包括着丰富护理项目，进而使得所有老人能过上体面、有尊严的生活。

（五）培育专业的护理人才，提高护理服务的整体水平

我国老年护理人才缺口比较大，且护理专业素质比较低，远无法满足老年护理需求。当前，政府应该高度重视护理人力资源的开发和培育，制定人才培养和培训中长期规划，确保护理人才的质量和数量。在专业护理人才培养方面，可以在高等院校设置老年护理专业，开设老年学、护理学等相关课程，建立和培养一支包括老年医疗保健、老年社会工作、老年护理等方面的具备综合素质的老年护理人才。同时要加强现有护理从业人员在岗职业培训。由于护理知识更新速度较快，人们对疾病谱的认识愈来愈深入，对现有岗位上的护理人员进行职业培训非常必要，如定期举办护理知识讲座，开展业务技能培训，举行老年护理相关的职业技能考核等，通过这些方式，提高老年护理从业人员职业素质，实现护理人员的职业化和专业化。值得强调的是，老年护理是一种新的就业形式，这部分就业群体的利益需要政府部门制定相关的政策来予以保护，社会也更应支持、认可他们的工作。

注释：

①法案规定了16种特定疾病，主要包括，脑血管疾病、痴呆症、糖尿病合并症、帕金森病、闭塞性动脉硬化、骨质疏松引起的骨折、慢性阻塞性肺部疾病等。

参考文献：

[1]Ministry of Health，Labour and Welfare. Long-term care insurance in Japan[R]. Tokyo，2002.

[2]Vanessa Yong & Yasu hiko Saito. National Long-Term Care Insurance Policy in Japan a Decade after Implementation： Some Lessons for Aging Countries[J].Journal of Aging International，2011，37（3），271-284.

[3]Ozawa，M.，Nakayama，S. Long-term care insurance in Japan[J]. Journal of Aging & Social Policy，2005，17（3），61-84.

[4]Campbell，J. C.How policies change：The Japanese government and the aging society[M]. Princeton，NJ，Princeton University Press，1993.

[5]Ogura，T. Tachibanaki，& D. Wise （Eds.），Aging issues in the United States and Japan[M]. Chicago： University of Chicago Press，2002.

[6]Campbell，J. C.，Ikegami，N. Japan's Radical Reform of Long-term Care[J]. Social Policy &Administration，2003，37（1），21-34.

[7]Ministry of Health，Labour and Welfare. Annual report on the status of the long-term care insurance[R].Tokyo，2009.