【摘要】随着金融和财政体制改革的不断深入，现行财政存款管理越来越不适应财政体制和经济金融体制变化的要求。本文全面分析了财政存款管理制度执行过程中存在的问题，进而提出了加强财政存款管理的相关对策。

【关键词】财政存款;问题;对策

财政存款作为人民银行信贷资金来源之一，对调节和平衡国家信贷收支发挥着重要作用。对财政存款缴存审核、核算、管理也是基层人民银行的一项重要基础工作，但由于现行财政存款管理制度存在缺陷，给财政存款管理工作带来一些困难，亟待改革与完善。

一、现行财政存款管理制度执行过程中存在的问题

（一）现行财政存款管理制度规定的财政存款核定范围过窄、概念模糊，导致业务人员对应缴财政存款的界限难以界定

传统的财政存款是指财政、税务部门及国家机关、团体、事业单位运用行政手段依法组织的国家预算内资金或国家预算外资金存入银行而形成的银行存款。1983年国务院决定由人民银行专门行使中央银行职能的同时规定：为了加强信贷资金的集中管理，将财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行信贷资金。总行1998年3月印发的《关于改革存款准备金制度的通知》,对财政存款的范围进行了调整，将金融机构人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为一般存款。因此，目前财政存款的范围是指在原财政性存款基础上剔除上述范围后余下的部分。现行财政存款管理制度规定的财政存款核定仅限于人民银行对各商业银行和信用社规定的相应的需要缴存财政存款的具体科目，但未对该科目核算内容作出明确界定，使金融机构躲避全额缴存财政存款科目，将预算资金纳入企业、机关团体活期存款等其他非缴存科目核算，纳入一般存款管理成为可能。

（二）缴存财政存款相关管理制度时间跨度长、涉文较多、变化频繁，导致前后文件相关规定相互矛盾，导致业务人员难以操作

目前涉及财政存款管理的规范性文件从1983年至目前为止，散见于各种法规、规章及文件中，对缴存财政存款的会计核算手续、缴存范围及其调整、缴存方式、违规处罚等都有相关规定，特别是根据金融机构会计科目体系的变化对金融机构财政存款缴存范围调整较多，导致某些文件相互抵触，致使制度执行中容易与文件规定出现偏差和混乱。如：1998年人民银行《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号）规定：“将金融机构人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款”。但是从目前文件规定的商业银行财政存款缴存范围看，工商银行、中国银行等却都将财政预算外存款纳入财政存款范围，导致前后文件相互抵触。

（三）缴存财政存款相关管理制度与其他法律、法规相抵触，导致行政处罚难以执行

一是对违规行为处罚标准和依据与《金融违法行为处罚办法》等存在冲突，难以掌握。如1985年中国人民银行、中国工商银行、中国农业银行及中国银行的联合发文《关于办好人民银行委托专业银行业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》（（85）银发字第281号）规定，“根据迟缴或少缴金额每天按万分之三罚款”及“根据转移金额每天按万分之三罚款”。而1999年《金融违法行为处罚办法》第22条规定，“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万元以下的罚款……”。二是实施处罚的主体和程序与《行政处罚法》相抵触。如1984年人总行规定对违规划缴的财政性存款，由人民银行营业部门每日按万分之二进行罚款，直接从金融机构往来账户中扣收([1984]银发字第70号)。而1996年《行政处罚法》颁布实施后，这种做法与法律规定发生明显的抵触。由于人民银行营业部门不具有行政处罚主体资格，而且该做法不符合我国《行政处罚法》的程序规定，其作出的行政处罚无效。商业银行一旦提起行政复议或行政诉讼，作出行政处罚决定的人民银行必然要承担不利的法律后果。

（四）金融机构会计科目设置漏洞、科目使用说明过于笼统、会计科目使用不规范，导致业务人员对财政存款的真实性、准确性难确认

虽然人总行规定了金融机构财政存款的具体缴存范围，但由于对财政存款界定范畴不明确，金融机构在会计科目设置过程中，将财政存款科目核算内容无限抽象化或者特定化，使金融机构转移财政资金成为可能。同时虽然人总行规定了金融机构财政存款的具体缴存范围，但金融机构会计科目说明过于笼统，难以根据会计科目说明来判断具体财政资金放入哪个科目核算。

（五）大量存在的财政存款专户，为财政存款躲避全额缴存提供了方便

近年来，金融机构为财政部门开立多个预算单位专用账户，财政专户几乎遍及所有金融机构及其营业网点。名目繁多且分散的财政专户，为财政存款转移打开了方便之门，使规模巨大的财政资金排除在财政存款管理之外成为可能。

二、加强财政存款管理的相关对策

（一）尽快修订和完善财政存款管理制度

建议人民银行总行对目前涉及缴存财政存款业务的所有文件法规统一进行清理完善，对前后存在矛盾的相关文件进行整理、修订，用于规范一线业务人员的操作和管理。一是对财政存款的内涵和外延作出明确界定。二是在对各商业银行和信用社规定的相应需要缴存财政存款的具体科目的同时，对应缴科目核算内容作出明确规定。三是按照《行政处罚法》有关规定，修改其行政处罚程序，同时明确对商业银行违规划缴财政性存款行为的行政处罚所适用的法律。

（二）建立金融机构会计科目设置、核算范围及使用说明等登记备案制度

建议人总行尽快会同财政部对金融机构的会计科目代号、名称等重新确定，统一金融机构会计科目，并对各科目核算范围、使用要求做出具体、详尽的说明，对各金融机构月度报送的会计报表格式和内容提出明确要求，并报当地人民银行营业部门备案。遇有会计科目调整、核算范围变化等情况，要求各金融机构应在规定时间内将变化情况报当地人民银行营业部门，从而便于基层行对财政存款缴存的日常监督和管理。时代金融TimesFinanceNO.06，2018（CumulativetyNO.699）2018年第06期中旬刊（总第699期）

（三）冠字号码信息未能与现金实物流相匹配，信息数据未有效整合

1.冠字号码信息与实物流不匹配。当前，冠字号码信息采集、存储和运用仅仅局限于银行业金融机构和部分第三方清分公司，冠字号码信息未能与人民币实物流有效匹配并流转。现金在商业银行与人民银行之间流动时和在人民银行体系内部调拨时都未及时记录冠字号码信息，无法对现金实物进行有效追踪，制约了冠字号码应用范围。

2.冠字号码信息整合不到位。目前，冠字号码的管理运用还是单兵作战的初级状态。各家银行业金融机构间冠字号码系统未能实现横向联网，积累的大量数据信息被闲置和割裂，形成信息孤岛，使其使用范围受限。

（四）公众认知度不高，查询受理率低

根据向辖内分发的关于人民币流通管理相关调查问卷的结果显示，除了部分金融行业从业人员外仍然有超过一半的普通居民完全不知道可以通过冠字号码查询来解决假币纠纷问题，甚至有部分居民不知道人民币上有冠字号码。从受理冠字号码查询的数量来看，部分网点连续几年没有受理过相关业务，即使有受理了相关业务的网点受理数量也很少。

三、相关思考与建议

（一）坚持从实际需求出发，及时纠正错误观念

在目前的社会发展阶段，现金在经济社会中的基础性作用仍然无法取代，对现金的大量需求依然客观存在。从实际统计数据看，我国经济社会的发展仍然对现金有强劲的需求，在非现金支付推广运用比较早的几个发达经济省份，他们的现金需求量反而比较靠前，突出表现在江浙广东一带。从世界银行对全球现金使用情况的调查看，除少数经济体量较小的几个发达经济体开始出现所谓的“无现金城市”外，整体来看经济社会的发展仍然在不断增加对现金的需求量。所以从客观实际出发，银行业金融机构要充分重视现金的支柱性作用，充分保证现金管理的各项必要投入，充分挖掘和发挥人民币冠字号码在现金流通管理中的作用。

（二）强化人民币冠字号码管理基础工作

1.银行业金融机构应结合自身现金业务管理的具体要求，将人民币冠字号码信息采集、存储和查询的有关制度执行到位，实现所有现金收付业务与人民币冠字号码信息采集同步。针对目前银行业金融机构大多只对大面额券别进行冠字号码记录的情况，需要进一步升级相关硬件设备以实现人民币所有券别冠字号码数据信息准确记录。在此基础上，人民银行要严格按照检查工作指引督促相关银行业金融机构及早建立健全人民币冠字号码查询系统，及时检查各项工作落实情况，真正实现银行网点收付现金有据可查。

2.建立冠字号码信息管理应急机制。当银行网点出现机具故障、断网、断电等突发情况时，要有行之有效的应急措施和办法来保证人民币冠字号码记录和存储的连续性，杜绝相关信息丢失。

3.建议在经过充分调查论证之后适当修改人民币冠字号码管理相关政策。鉴于人民币冠字号码在实际运用中出现的问题，以及为拓展人民币冠字号码运用范围提供必要的政策空间，可考虑适当修改包括延长冠字号码存储时间在内的相关政策。

（三）加大冠字号码信息数据整合力度，建设省级以上冠字号码信息数据共享平台

第一，采取有效措施将冠字号码信息与客户信息一一对应，同时将冠字号码信息流与现金实物流完全匹配，这将为冠字号码的拓展运用奠定坚实的基础。第二，建立省级以上冠字号码信息数据共享平台，打破银行业金融机构之间信息壁垒，实现互联互通。第三，进一步完善人民银行冠字号码数据集中管理，对冠字号码系统数据框架和数据集中管理模式进行改进，积极探索并稳步推进冠字号码功能的开发利用。

（四）成立冠字号码信息数据监测分析中心，提高人民币流通管理水平

为充分挖掘人民币冠字号码信息的价值，成立冠字号码信息数据监测分析中心，在精准预测市场现金需求，合理调剂人民币券别结构，高效测算人民币流通寿命及流通速度，监测流通中人民币整洁度，完善人民币全额清分管理，加强跨境人民币流通管理等方面深化人民币冠字号码的实际运用，提高人民币流通管理水平。与此同时，积极拓展冠字号码信息运用领域，在反洗钱、反腐败、反逃税漏税等方面提供有价值的线索，提高案件侦破率。

（五）提高冠字号码信息运用的宣传力度

从老百姓的实际认知程度来看，有必要在人民币冠字号码信息运用方面加大宣传力度，将人民币冠字号码基本常识和拓展运用相关知识与爱护人民币、反假人民币、反宣币等内容相结合生动呈现给社会大众。积极借助维护金融消费者权益、普及金融知识宣传月、反假宣传等活动平台，进一步扩大人民币冠字号码相关知识宣传面，有效提高社会公众对人民币冠字号码的认知度。

参考文献

[1]余伟宁.人民币冠字号码查询在反洗钱领域应用拓展的思考[J].财会学习，2017(12):202+204.

[2]张奎.人民币冠字号码流转试点与货币数字化应用场景的调查与思考———区块链技术应用[J].金融纵横，2017(03):4-10.

[3]杨微微.建议运用冠字号码查询系统监管人民币整洁度[J].金融经济，2016(04):186-187.

作者:赵守卿 吕元媛 周蜀雁 单位:中国人民银行朔州市中心支行